制度溯源話“改非”

說起“改非”，必定繞不開非領導職務設置這個話題。

1993年我國建立和推行國家公務員制度后，職務分類分為領導職務和非領導職務兩類，非領導職務在廳局級以下設置。因此，一些未到退休年齡的廳、處、科三級領導干部，因年齡、身體、能力和機構改革等因素，便提前離崗改任非領導職務。這樣的干部，被稱為“改非”干部。

一種獨特的職務分類

1993年8月14日，國務院頒布《國家公務員暫行條例》，將我國公務員職務劃分領導職務和非領導職務兩類。2006年1月1日施行的《中華人民共和國公務員法》，又在更高的法律層面上，明確了這一職務分類。

應該說，這種職務分類具有明顯的中國特色。政務類和事務類是世界上多數國家對公務員的一種最基本的分類。據說在《條例》的歷次草案中，也討論過分政務類和業務類，但是，最終還以領導職務和非領導職務出臺。從感覺上來說，這是一種“官本位”的制度設計思路。這種分類既參照了現代文官制度，又遷就了解放以來傳統的干部人事制度，細細咀嚼，甚至還隱約有些古代官吏制度的味道。

我國古代官員職務與品秩包括五方面內容，即職務和品、爵、勛、階。這五方面內容中最常見也是最重要的就是職務，宰相、尚書、巡撫、知州、知縣等都屬于職務范疇，表示一個人實際工作權責的范圍，與現在的省長、廳長、縣長、局長一樣。與職務相配套的就是品秩，有品、爵、勛、階四種。品指的是官員的等級，是官員品秩中最核心的部分，相應的職務對應相應的品，與現在的職級基本原理相同。此外還有一種叫“階”，又稱散階、散官。階也和品掛鉤，但僅表示一種待遇，并無實職，類似于今天的“正處級待遇”、“副科級待遇”，與非領導職務似曾相識。

誰動了非領導職務的奶酪

總的來說，設置非領導職務，對中國廣大的公務員來說是一個福音：從此不再華山一條道。此前，對絕大多數公務員來說，僅靠職務晉升來提高待遇是不現實的。因為中國只有8%的公務員是處級以上，92%的公務員都在科級以下。而非領導職務的出現，在仕途艱險奇窄的小道外另辟蹊徑，提供了一條較為平坦開闊的上升路徑——在領導職數有限的情況下，解決相當部分沒有擔任領導職務的公務員（特別是專業技術人員）的職級待遇。

“地方公務員對于這種改變命運的新制度翹首期待。”參與起草《公務員法》的國家行政學院教授宋世明博士，這樣表述其多次到地方調研的感受。

然而，從實施十幾年的情況看來，這一制度設計的初衷并沒有很好實現。現實中，一般公務員能夠沿著非領導職務向上攀升的寥寥無幾；但是當初設置的另一項功能——安撫功能卻效果甚佳，成為了歷次精簡機構、鄉鎮合并、減少職數減下來的領導干部安置場所。“如今助理調研員以上的非領導職務大都由退二線的領導干部轉任或改任，成為其退休前的棲息地。”一位研究干部人事制度的專家說。

制度功能的異化，自然而然使這項制度的受益者發生變化，本來為一般公務員開辟的職業發展新路的非領導職務，被“挪用”成為了給減下來或將退的領導干部的一種待遇，而事實上，這兩類干部也構成了當前非領導職務干部的主體。

由于承擔了過多的“安置辦”和“干休所”功能，導致現實中非領導職務的設置過多過濫。本來，在1993年頒布的《國家公務員制度實施方案》中，提出“非領導職務根據工作需要，不搞平衡設置”，對職數是有嚴格的比例限額的。但當前在地方、尤其在市縣兩級，調研員和助理調研員職數，不得超過處級領導職務職數的三分之一；主任科員和副主任科員職數，不得超過科級領導職務職數50%的職數限額，被屢屢突破。

既是成果，也是代價

可以說，未到退休年齡領導干部改任非領導職務，是我國干部人事制度改革的相關，這個政策就是退二線。

改革開放以來，我國干部人事領域改革的最大成就，就是廢除了領導干部終身制，實行退休制度和任期制。任期制的基本特點是任用有期，到期就下，領導職務成為干部一定時期的工作崗位，而不再是干部的終身待遇。隨著干部人事制度改革的深入和一系列規范性文件的出臺，領導干部任期制日益完善。

去年出臺的《黨政領導干部職務任期暫行規定》中，明確規定“黨政領導干部每個任期為5年”，“黨政領導干部在同一職位上連續任期達到兩個任期，不再推薦、提名或者任命擔任同一領導職務”，“黨政領導干部擔任同一層次領導職務累計達到15年的，不再推薦、提名或者任命擔任第二條所列范圍內的同一層次領導職務”，進一步從制度上解決了“不到退休不退位、不犯錯誤不下臺”的“終職制”問題。

非領導職務的設置，為“下”來的領導干部提供了一個比較平穩的“出口”。這個“出口”緩解了組織部門的壓力，也使完善干部任期制度有了更有利的實施環境，推動了干部年輕化的進程。而今，廳以下領導干部到達任職年齡后，改任非領導職務已經深入人心并成為一種常態。

領導干部隊伍年輕化建設，是我國干部制度改革的又一重大成果。在去年開始啟動的全國省級黨委大換屆中，一批50歲上下年富力強的領導干部走上省委書記、省長的重要崗位。省級黨委書記中，生于上世紀50年代的達到12人，占省級黨委書記總數的39%。擔任陜西省委書記的趙樂際今年只有50歲，是目前最年輕的省委書記；從團中央書記處第一書記到湖南省委副書記、省長的周強今年47歲，是目前最年輕的省長。

但是，領導干部隊伍年輕化步伐的加快，客觀上又使干部向“上”的空間收窄。一次，與一個官場朋友聊天，對方調侃說，張愛玲有句話叫出名要趁早，現在是當官要趁早。關鍵年齡提不上去，就沒有前途，等著“改非”了。

在一些地方干部年輕化的具體操作中，年齡是硬杠杠，實行“一刀切”，并且切的年齡與級別成正比。現在普遍是超過45歲原則上不晉升縣處級，超過40歲原則上不晉升科級。如此相當數量的干部便因為年齡問題滯留，升不上去，又必須為年輕干部騰崗讓位，改任非領導職務便成為別無選擇的出路。

在各方面待遇嚴重向領導職務傾斜的中國公務員世界，如果非領導職務對基層普通公務員尚算是大餐的話，對嘗過“當官”滋味的人來說，實屬雞肋，食之無味。山東濟南市委組織部2003年的抽樣調查顯示，80.6%的被調查者認為職務晉升是對公務員最有激勵效果的因素。長春市委組織部提供的數據表明，某單位達到條件的干部中有70%不愿意從副職領導職務改任正職非領導職務。從這個意義上來說，領導干部“改非”是為大局犧牲個人利益，是承擔改革的代價。

“改非”＝退二線？

現實中“改非”出現的種種問題，應該說與我們實行的一個特殊的政策密切相關，這個政策就是退二線。

在領導崗位，叫一線；退下來，稱作到二線。退二線是領導干部正式退休前的一個緩沖地帶，也是中國國情下干部制度的特殊產物，解甲不歸田，無官還在崗。

上世紀50年代末，毛澤東提出中央分設一線、二線，他自己退二線，以集中精力研究、考慮一些重大理論問題。上個世紀八十年代初期，鄧小平倡導打破干部終身制，實行老干部退二線，自己也以身作則。應該說，當時這種退二線的政策，作為一種過渡，對打破干部職務終身制是發揮了積極作用的，退二線的也大多是過了退休年齡的老革命干部。而一旦離開了當時特殊的時代背景，退二線也就逐漸失去了原來存在的意義。

但在干部職務終身制成為歷史后的新時期，退二線的政策卻沒有隨之消失，而以“改非”的面目繼續延續著生命力。當然，非領導職務的干部不都是退二線來的，但現在退二線的都“改非”卻是事實。并且，作為干部年輕化絕對化所產生的副產品，現在退二線干部數量越來越多，級別越低，退二線的年齡就越靠前。在基層，甚至出現了40多歲的科級干部就開始放馬南山的情況。

在國家公務員制度中，只有在職和退休之分，并沒有退二線這一中間地帶；并且從制度設計的初衷來說，設置非領導職務也絕非是為了安置退二線人員。根據我國公務員法的規定，非領導職務是不具有行政領導職責的實職，非領導職務干部應該有明確的崗位職責和工作任務，并且正常履職。并且，絕大多數“改非”干部，從年齡經驗身體精力各方面來說，也足以承擔相當的工作責任。但由于當前的法規等對非領導職務的工作職責和任務沒有作明確的規定，一些地方的黨委及其組織部門便沿用退二線政策對待“改非”干部，沒有把發揮“改非”干部作用視為必要，從而作出合理的工作安排。

工作崗位有一線二線之分，但對在職干部分一線二線，就會帶來紊亂，也造成部分干部心態的變化，客觀上造成行政成本的增加和人才資源的浪費，由此產生了不利于整個干部隊伍建設的負面影響。可以說，當前“改非”干部隊伍管理中的很多問題，的確有必要進行認真地審視。