關于政府投資工程項目招投標中的問題成因分析

[摘要] 建設市場招投標活動中存在問題的焦點在政府投資工程上，特別是招投標階段“暗箱操作”、“違規操作”等，針對建設市場招投標活動中存在的這些問題，本文從法規、體制、市場交易主體、建設產品特點、招投標活動運作機制等方面分析其成因。

[關鍵詞] 政府投資招投標問題分析

改革開放二十多年以來，建筑市場工程承發包從政府建設行政主管部門指令性計劃分配任務，到施工企業自己上市場攬取業務，再發展到今天在有形建筑市場（政府投資項目）參加競標。在從計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，由于建筑市場僧多粥少、市場競爭過度，各施工企業或其代理人為了獲取承包合同采用了許多不正當的競爭手段。建筑市場違法違規現象時有發生，工程招投標中“違規操作”已經蔓延到招投標活動的各個環節，且單個環節行為較難認定為違法違規。這引起了社會各界廣泛關注，成為了反腐敗工作中的熱點問題，給整個建筑行業的健康發展蒙上了陰影。

一、我國現行招投標法規和體制不健全

1.現有法規體系存在彈性空間

工程招投標依據的法規主要是《招投標法》、《政府采購法》和地方法規。《招投標法》有些條款規定本身就留給業主或代理機構彈性空間，如：低于成本的界定、化整為零的界定、資金情況的界定、他人名義、評標標準、重新招標的程序等好多不明之處，對這些條款的把握從某種意義上而言，對當事者的道德約束高于法律約束。目前，招投標競爭非常激烈，競爭對手得分（綜合評審法）差距非常微弱，法律提供的彈性空間都直接影響評標結果。《招投標法》作為我國招投標活動的指導性法律，它應當給各方主體追求效率的空間，但作為政府投資工程，應有更嚴厲的規章，確保招標工作的公平、公正，最大限度地減少彈性空間。

2.體制現狀提供腐敗可能

現行的建設體制，政府投資工程項目法人都不是本質意義上的法人，它是各級政府的委托代理人，他們有法律上提供的彈性空間，在選擇招標代理、資格審查、評標、定標等執行公務的過程時，僅有道德的約束，來指導他們為所服務的機構決策。實踐中存在領導不干預，經辦人員干預；業主不干預，招標代理人干預的狀況。

按現行的職責分工，現階段我國的建設體制基本上還是條、塊分割，各個法人承擔項目業主，并按行政隸屬關系接受其上級主管部門監督。對招標投標活動中的監督執法，分別由有關行政主管部門負責并受理投標人和其他厲害關系人的投訴。也就是說，工業、水利、交通、鐵路等行業和產業項目的招標投標活動的監督執法，分別是由其行政主管部門負責，有的就是招標投標活動的實施人，這實際上是一種同體監督的體制，既是運動員又是裁判員，沒有形成制衡機制，這種體制孕育著各種招標投標腐敗。

二、市場交易各主體尚未成為真正意義上獨立運作的市場主體

1.業主

現有體制下，政府投資工程項目業主僅是法律意義上的主體和各級政府的代理人。業主的價值取向與掌握的權力，決定著招標代理人不能單純從效率和公平角度進行招標運作，否則招標代理有可能失去市場。這種體制決定了招標代理僅是按照業主的意愿幫助業主完成符合法定程序的招投標運作，使業主傾向的投標人合法化成中標人。

2.承包商

承包商作為建筑市場交易中最重要的主體之一，更有其特殊性。目前，在建設市場中存在一些個體（包工頭）以法人名義參加工程招投標，這也是中國特有的承包商體制所決定。作為完全競爭性的建筑施工業的行業門檻并不高，但進入該行業有政策壁壘——資質管理。由于建筑行業資質管理的存在，行業內企業處于只進不出的狀態，令行業內競爭日趨殘酷，為了生存不得不采用許多不當方式。作為目前國有企業管理者，他們對現有市場競爭態勢必然作出有利于自身生存的理性選擇——選擇對自身風險較小的經營思路。對于投標代理人的個體（包工頭），企業開具介紹信，就有一筆收入，中標后還能收取管理費用，將投標風險轉移給“掛靠者”。現在建筑市場招投標活動中各方交易主體由于體制和機制上的原因，從某種意義上都被“掛靠者”操縱著。

3.建設行政主管部門

從法規上說，行政主管部門目前主要依靠《招標投標法》等國家和地方法規監督招投標工作，在實際工作中缺乏實施細則。特別是法律規定的歧視性條款較難把握，導致行政自由裁量權過大，極易發生越位和缺位行為，也給招標人（招標代理人）“暗箱操作”提供可乘之機。目前，我國處于建設高峰期，項目規模大、數量多，分布廣，許多建設項目法人作為一次性業主缺乏工程管理經驗，建筑市場必然產生大量問題。從行政手段看，建設行政主管部門管理建筑市場，特別是規范業主行為缺乏有效手段，而僅有的手段是懲罰性的消極手段。

三、評標專家委員會未能實現既定功能

《招標投標法》的頒布從法律上對招投標活動中評標專家委員會的地位進行了界定，減少了項目業主對項目定標的行政直接影響，理論上體現了項目評標的民主化、科學化。然而，在實際運作中評標委員會并沒有很好實現其預定功能。具體原因如下:(1)按照《招標投標法》對評標專家資格的界定，只有在大、中城市方才有條件建立具有一定容量的評標專家庫，合乎條件的評標專家在數量上顯得不足。(2)評標專家從社會各行各業產生，評標專家的思想道德素質及專業素養較難把握。(3)社會化選拔評標專家的方式，對專家僅有法律的約束，行政上對其約束不力。(4)對大部分項目而言，代理機構從壓縮招標成本考慮，評標時間僅僅有幾個小時，在這么短時間內要求評標專家拿出高質量評標成果不現實，往往僅是履行法律上的程序而已。

四、建設產品特性便于充當“操作”載體

建設工程建設周期長，表現為期貨商品的特性，期貨商品的預期性特點引起需求者（招標人）對商品（建筑產品）品質的不確定性擔憂，因而商品需求者更為關注的是商品生產者（投標人）的資信、業績及可信度。項目法人主體層層代理的特性給代理人“尋租”提供了很好的借口。一般性建筑產品（主要指變更設計）雖然技術含量不高，但由于一個承包合同清單項目眾多，工程實施及結算具有一定伸縮度，且工程成本控制及賬務處理具有彈性，存在著“黑色利潤”空間，這個空間提供了工程項目招投標“暗箱操作”物質基礎。從而使建設市場在宏觀上形成過度競爭的局面，而在微觀上商品需求者又有排斥競爭的內在動力。

五、誠信經營社會基礎尚顯薄弱

我國處于建設社會主義市場經濟的初步階段，雖然市場經濟已在整個社會生活中占主導地位，但由于長期計劃經濟作用的結果及傳統文化使然，人們在日常活動中仍衷情于“權力”。建筑產品雖然牽涉到每一位民眾，但它不像家電產品，民眾可以自主行使購買和監督的權力，致使家電業必須以誠信經營為本，取信于民，才能獲得市場份額。現實中建筑產品采購權集中在少數人手里（招標人、代理人、評標專家委員會）。由于建筑產品招投標的某些內容及過程需要保密，客觀上造成了不便于社會監督，減少了投標人因為虛假信息導致投標失敗的風險。還有，一個企業由于虛假信息在一個項目投標失敗，并不至于遭到像在西方發達市場經濟國家那樣受到市場驅逐，所以，投標人提供虛假信息參與投標的現象愈演愈烈。依托有形建筑市場，利用現有信息技術完全可以對投標人信息進行準確、全面的核審，但由于地方保護主義，全國統一信息平臺整合工作滯后于現實監管需要，也給“暗箱操作”者提供了機會。

六、結束語

建設工程正是存在以上諸多法規、體制、機制、社會環境及建設產品本身特性等原因，導致了建設工程招投標活動中產生了一系列“暗箱操作”。其操作行為主要體現在招標“游戲規則”的制定，這些規則從發布公告、接受報名、資格預審到投標文件都作出了一系列有傾向性的安排，并且發展到監管部門根據現有法規很難從書面材料上認定其違規行為。各地監管部門等針對這些問題雖然制定了很多規范性文件予以糾正，然而，由于以上深層次原因未能破解，往往“道高一尺、魔高一丈”。市場狀況仍然不容樂觀，建設市場招投標活動仍然未能實現完全按照承包商實力或項目管理班子實力進行競爭。

從目前及發展來看，國有投資占整個社會固定資產投資的比重將逐漸降低，政府完全可以將建筑業發展的效率問題交給市場（社會投資）。政府投資一般項目招投標在“三公”原則基礎上，強調公平優先兼顧效率的原則，在具體運作上對跨入門檻的承包商一視同仁，招投標“游戲規則”增加隨機性，保證公平性，以謀取額外的社會效益，使政府投資項目利益最大化。