新疆循環經濟立法的思考

[摘 要] 循環經濟是實現可持續發展戰略的理想經濟范式，尤其是對生態環境脆弱的新疆地區。德國、日本、美國是循環經濟立法比較成熟的國家，通過比較分析三者，分別從資源閉路循環的思想、完善的立法體系，以及環境影響事先評價的制度三方面對新疆的啟示進行了探討。

[關鍵詞] 循環經濟 新疆 立法

早在20世紀60年代，循環經濟思想的萌芽就已經開始出現。美國的經濟學家鮑爾丁（K·E·Boulding）在《宇宙飛船經濟觀》一書中提出了“宇宙飛船理論”。循環經濟是一種全新的“資源消費—產品—廢棄物—再生資源”的閉合循環模式，其采用低開采、高利用、低排放的方式，從而實現資源利用的最大化和廢物排放的最小化，最終達到節約資源、改善生態環境的目的，實現人與自然的和諧共生。

一、新疆現狀

新疆地廣人稀，生態環境脆弱，水資源匱乏（主要是冰山融水），過度放牧造成草原沙漠化，過度開采資源造成生態環境惡化，生態系統的調節功能、再生功能、凈化功能、循環功能及承載功能下降，導致自然災害不斷發生，危害了人們的生活。而新疆地區的經濟總體來說屬于高收入、低產出、高耗能、高污染的粗放型增長，資源的高投入，技術設備的相對落后及產出的低下，不僅破壞了西部的生態環境，也制約了經濟的健康快速發展。在這種自然狀況和經濟狀況下，新疆發展循環經濟的地方性法規、規章或單行條例的制定均剛剛起步，循環經濟發展的各個層面上的立法正處于探索時期，當務之急就是加強這方面的立法，否則，新疆循環經濟立法的缺失將成為新疆經濟發展的瓶頸。

二、對比較成熟的循環經濟立法的借鑒

1.立法概況

在進行新疆循環經濟立法之前，我們不得不研究一下三個比較成熟的循環經濟立法的國家：德國、日本、美國。從中我們可以進行法律移植，移植的情況之一就是落后國家或發展中國家直接采納先進國家或發達國家的法律，經過本土化后，為我們的經濟建設服務。當然必須從實際出發，循序漸進，否則可能會欲速則不達。

德國是世界上關于循環經濟立法最早的國家。德國于1972年制定了《廢棄物處理法》，1978年推出了“藍色天使”計劃，1994年制定了在世界上具有廣泛影響的《循環經濟與廢棄物管理法》，其特點是突出和強調對廢料的再利用，而不像以前那樣單純強調對環境的保護，該法是德國循環經濟立法的里程碑。

日本與德國先在個別領域建立一些相關法規，然后再出臺整體性的循環經濟法律的步驟不同，它采取的是自上而下的模式。有關立法分為三個層面：基本法、綜合法、專項法。日本的循環經濟法體系完備，更具備規劃性。

美國至今還沒有一部全國性、統一的循環經濟法，但美國在1965年就制定了《固體廢物處置法》，后又制定了《資源保護回收法》、《污染預防法》，提出用污染預防政策補充和取代末端治理政策。而且從20世紀80年代中期開始，俄勒岡、新澤西等州相繼制定了不同形式的相關法規，到1992年3月美國已有26個州制定了促進資源再生循環利用的法規。

2.比較分析

德、日、美三者的共同之處是:①發展循環經濟必須立法先行，三者都制定了各具特色的相關法律。②他們的循環經濟立法反映了共同立法理念的轉變，即以環境保護與可持續發展相結合為趨勢，從末端處理、源頭控制到循環利用的轉變。③法的趨同效應，當經濟發展到比較成熟的時候，各國都會相應地完善循環經濟立法，最終制定一套統一的循環經濟法。

不同之處是：美國沒有一部統一的循環經濟法，以各州自行立法居多，這是與美國的政治、文化分不開的。美國政治是聯邦式的，各州擁有立法權。美國的文化傳統是崇尚民主與自由，這一點與日、德的傳統文化是截然不同的。法律是一個國家文化的重要組成部分，它常常體現著這個國家的社會特點。另外，從法系上看，美國屬于英美法系，德、日屬于大陸法系，美國法律的整體性和系統性遠不及德、日，所以在循環經濟立法方面也明顯地體現了這一特點。從美國的國土面積和東西部地區的分布來看，和我們國家的地理狀況有許多相似之處，地大物博，東部地區發達，西部干旱，比較落后，由于東西部地區的自然條件、發展狀況及優勢產業差異較大，所以不適合像日本那樣至上而下地進行立法。更務實的做法就是各州根據本州實際情況制定相應的法規、條例，然后在條件成熟的情況下再制定一部統一的聯邦循環經濟法。日本是一個島國國家，國土狹小，資源與環境問題成為制約其經濟發展的“短邊”。20世紀50年代后期，日本人民又飽經由于環境污染所致的疾患之苦，公害嚴重，致使日本舉國上下都很重視環境與資源問題，所以制定系統的循環經濟法有著歷史和現實的基礎。德國地處歐洲，戰后經濟的發展給德國帶來了一場垃圾災難。于是，德國的循環經濟就是以和垃圾作戰開始的，重點在垃圾的處理和再利用上。1996年，對廢棄物的管理方式已改進為源頭抑制—循環使用—最終處置，形成了資源閉路循環的思想。

3.對新疆循環經濟立法的啟示

德國的資源閉路循環的循環經濟思想是特別值得我們借鑒的。其主張廢物管理手段首先是盡量避免產生，同時要求對已經產生的廢物進行循環利用和最終資源化的處置。資源的閉路循環是通過提高資源的利用效率來消除污染物，從社會經濟內部深處來協調發展與環境的關系，實際是從根本上杜絕了污染的問題，是治本之途。新疆的循環經濟立法應體現資源閉路循環的循環經濟思想?，F階段，我們的循環經濟還處于從末端治理到源頭防控的初級階段。為擺脫現狀，實現循環經濟的一個重要途徑就是建設生態工業園。通過工業園區內物流和能源的正確設計模擬自然生態系統、形成企業間共生網絡，一個企業的廢物成為另一個企業的原材料，企業間能量及水等資源梯級利用。德國經濟增長轉變的重要特征之一就是生產領域的生態化。在我國也有這方面的成功范例——廣西壯族自治區的貴港生態工業園。新疆的葡萄和哈密瓜久負盛名，且質優價廉，卻因為地處邊陲，不易保存，運輸成本高而無法暢銷全國各地，基于此，可以積極地推廣先進實用技術，發展易于資源閉路循環的瓜果加工業。此外，還可以因地制宜的發展生態果林業，具有民族特色的精致手工業和旅游業等環保型產業。新疆的旅游業無論從人文還是景觀方面都可以成為新疆經濟的一個新的增長點，在大力發展旅游業的同時要注意保護生態環境。關于清潔能源的開發利用方面，新疆有亞洲最大的風力發電站——達坂城風力發電站，由于新疆的地理位置比較特殊，日照時間特別長，而且光線強度大，適宜充分利用太陽能發展相關產業。新疆地區少雨干旱，水資源匱乏，所以節水非常關鍵，過去創建的坎兒井，現在推廣的滴灌技術，都是富有新疆特色的環保舉措。

日本的循環經濟立法體系完備，比德國和美國都要略勝一籌，在系統性與協調性上是值得借鑒的。新疆的地方循環經濟立法還處于初始階段，基本上沒有法律相互間的抵觸情況。如果現在在立法之初就注意系統性與協調性，會大大減少因為法律之間的沖突與矛盾而必經的修改清理過程，而且也會使老百姓對此有個明確的認識，減少在具體執行過程中因法規、條例等的相互矛盾而引起的民怨。此外，也要注意與上位法的統一，由于我國目前還沒有一部統一的循環經濟法，因此在制定新疆地方循環經濟法的時候，要注意合憲性，與現有的環境法的統一性和協調性。還有一點值得注意，日本國民的環保意識極強，新疆的環保意識還是比較落后的，很多人認為循環經濟的主體是政府和企業，與個人無關。一個地區的落后，常常是因為意識的滯后。其實，循環經濟是整個社會經濟活動的循環過程，需要國家、地方政府、企業、社會團體和廣大人民的共同參與，各社會角色都要在社會中承擔起相應的義務和責任。

美國的環境影響事先評價的制度應當被引入到新疆的循環經濟立法中。這一制度起源于1969年美國制定的第一部聯邦環境成文法—《國家環境政策法》。所謂環境影響事先評價是指當計劃開發的時候，要事先從開發行為給環境方面帶來的所有影響的角度進行調查、預測，公開其結果并聽取關系人的意見，在此基礎上評價開發計劃是否得當，決定是否實施開發的過程和技術手段。新疆經濟正處于增長期，而這個時期對環境造成的損害也是最大的。為快速發展經濟必然要引資建廠，但如果沒有一個環境影響事先評價制度，那將會把一些對環境污染嚴重的技術、設備引入新疆地區，對本來就很脆弱的生態環境造成不可逆轉的破壞。在短期內，快速發展經濟常常要以生態環境的破壞為代價，如果想保護環境，減少破壞，就不得不放慢經濟發展的速度。而新疆是少數民族聚居的地區，除克拉瑪依和烏魯木齊等少數地區外，大部分地區都比較落后和貧困，尤其是南疆的大部地區，生存權在這些地區顯得尤為重要，因此，制定環境影響事先評價制度迫在眉睫。