從ＤＳＢ的解釋規則及實踐看保障措施中“不可預見的發展”問題

[摘 要] 在“新貿易保護主義”的思潮下，作為WTO法定貿易救濟手段之一的保障措施，正日漸為各國所“重視”并頻頻加以運用。然而，DSB專家組和上訴機構通過一系列的解釋規則和實踐，進一步確定了GATT第19條第1款中“不可預見的發展”是作為實施保障措施必不可少的重要條件。無疑，專家組和上訴機構的報告業已形成事實上的先例，這在一定程度上將會遏制保障措施的濫用。

[關鍵詞] 保障措施 不可預見的發展 DSB解釋規則 遵循先例

一、問題的提出

保障措施(Safeguard Measure)是指當某項產品進口急劇增長并造成進口方國內相關產業嚴重損害或嚴重損害威脅時，進口方政府可以對該進口產品實施的限制措施。其與反傾銷，反補貼并稱為WTO三大貿易救濟措施。由于GATT第19條有關保障措施的規定相對比較簡單籠統，缺乏可操作性，再加上各成員方逐漸認識到在GATT框架內實施保障措施對自由貿易的重要性，經過上世紀70年代的東京回合，各國終于在烏拉圭回合談判中取得了成功：不但修改了GATT第19條，而且于1994年4月15日在馬拉喀什簽署了作為烏拉圭回合最終文本的附件之一的《保障措施協定》，適用于所有WTO成員。其目的在于重建對保障措施的多邊控制機制，以及消除規避這種機制的“灰色區域”措施，鼓勵和要求WTO各成員將其所實施的保障措施統一到GATT第19條所規制的范圍內。

據統計，近年來WTO各成員針對保障措施向WTO爭端解決機構(DSB)提起的爭端糾紛也呈逐年上升趨勢。其爭議核心就在于《保障措施協定》生效后GATT1994第19條第1款(a)中的“不可預見的發展”是否還是實施保障措施的前提條件，“因不可預見的發展導致進口增加”是否還是保障措施實施方調查機關必須承擔的證明義務。而之所以產生這樣的爭議，主要是因為在《保障措施協定》第2條(條件)中并沒有出現任何GATT第19條第1款(a)項中的文字“如因未預見的發展和一締約方在本協定項下負擔包括關稅減讓在內義務的影響”。對于這個問題爭端各方曾有過不同的看法。如申訴方(WT/DS98和WT/DS/121中的歐共體)認為，GATT第19條第1款(a)項仍然適用于保障措施的實施，該項規定是在《保障措施協定》之外對保障措施的適用附加了額外的條件。被訴方(WT/DS98中的韓國和WT/DS/121中阿根廷)則認為，GATT第19條與《保障措施協定》之間存在沖突，解決沖突的方法就是僅僅適用《保障措施協定》的規定。因為《保障措施協定》并沒有明確說明GATT第19條中的不同規定或額外規定必須作為保障措施的實施條件。

如何界定GATT第19條與《保障措施協定》之間的關系，二者是否存在沖突，如果存在如何協調，就成為解決問題的關鍵之所在。

二、DSB的解釋規則及實踐分析

1.GATT時期遵循的原則

GATT第19條第1款(a)規定：“如因不可預見的發展(as a result of unforeseen developments)和一締約方在本協定項下負擔包括關稅減讓在內的義務的結果，進口至該締約方領土的產品數量增加如此之大且情況如此之嚴重，以致對該領土內同類產品或直接競爭產品的國內生產者造成嚴重損害或嚴重損害威脅，該締約方有權在防止或補救此種損害所必需的限度內，對該產品全部或部分中止或撤銷或修改減讓。”從中可知，“不可預見的發展”和“負擔協定義務”是實施保障措施的兩個不可缺少的前提條件。

在GATT爭端解決實踐中，關于“不可預見的發展”的最早、也是最重要的案例之一應屬1950年捷克斯洛伐克訴美國制帽用皮毛(Hatters Fur)關稅案。這一案件爭論的焦點之一就是“不可預見的發展”問題。為解決此爭端，GATT工作組在報告中指出：“‘不可預見的發展’一語應當解釋為在關稅減讓談判后出現的情況，這種情況是不能合理地期望作出關稅減讓的談判人員在談判關稅減讓時可能和應該預見到的。”這一解釋成為“不可預見的發展”的權威解釋，也成為GATT所長期遵循的原則。

2.WTO框架下DSB確立的先例

1997年3月7日韓國政府對進口去脂奶粉制劑(skimmed milk powder preparations)實施最終保障措施。1997年9月13日阿根廷對進口鞋類(footwear)實施最終保障措施。這兩個保障措施于1998年分別被歐盟提交到WTO爭端解決機構進行裁決。兩個案件經過專家組和上訴機構的審議并經DSB最終確認，被訴方韓國和阿根廷均被裁定違反了WTO保障措施協議。在這兩起爭端中，歐盟認為被訴方沒有證明進口增長是“不可預見的發展”的結果，因而其實施保障措施決定違反了WTO協議。這個問題不但涉及到如何界定實施保障措施條件問題，實質上也是如何定位《保障

措施協定》和GATT第19條關系的問題。

三、《維也納條約法》解讀：“不可預見的發展”的適用合法性分析

在WT/DS98和WT/DS121兩案中，專家組均認為在WTO協定生效后實施的保障措施只要滿足了《保障措施協定》的規定就算滿足了GATT第19條規定。而這兩個案件的上訴機構最后均推翻了專家組的結論，認為兩者應同時滿足。造成這種結果的原因是由于專家組和上訴機構采用了不同的條約解釋規則。“對條約的解釋是一個關系重大的問題。不同的解釋會引起不同的結果，甚至會構成對法律規則的極大扭曲和混亂。”對于WTO協定有關條約的解釋方法規定在附件2《關于爭端解決規則與程序的諒解》即DSU第3條第2款規定：“WTO爭端解決制度是為這個多邊貿易體制提供保障和增強預見性。各成員方認識到，該體制適于保護各成員在適用協定項下的權利和義務，及依解釋國際公法的慣例澄清這些協定的現有規則。DSB各項建議與裁決不得增加或減少各涵蓋協議規定的權利和義務。”該條規定為我們判斷專家組、上訴機構報告中對WTO協定條文的解釋是否恰當準確，提供了明確的標準。“依解釋國際公法的慣例”其實就是指1969年《維也納條約法公約》第31、32條所表述的規則。該公約第31條關于解釋的通則規定如下：

1.條約應依其用語按其上下文并參照條約的目的及宗旨所具有的通常意義，善意解釋之。

2.就解釋條約而言，上下文除指連同序言及附件在內之約文外，應包括：①全體當事國間因締結條約所訂與條約有關之任何協定；②一個以上當事國因締結條約所訂并經其他當事國接受為條約文書之任何文書。

3.應與上下文一并考慮者尚有：①當事國嗣后所訂關于條約之解釋或其規定之適用之任何協定；②嗣后在條約適用方面確定各當事國對條約解釋之協定之任何慣例；③適用于當事國關系之任何有關國際法規則。

4.倘經確定當事國有此原意，條約用語應使其具有特殊意義。第32條關于補充解釋資料的規定如下：

為證實由適用第31條所得之意義起見，或遇依第31條作解釋而有：①意義任屬不明或難解；②所獲結果顯屬荒謬或不合理時。為確定其意義起見，得使用解釋之補充資料，包括條約之準備工作及締約之情況在內。

然而在國際法的不少司法實踐中，都曾發生過首先使用第32條的規定(立法歷史的資料)來做出解釋的情況。如還是在WT/DS98和WT/DS121兩個案件中，對申訴方歐共體引用GATT第19條作為論據，兩個專家組均按立法歷史認定為不妥。并且主觀推測在簽訂《保障措施協定》時，各成員方是有意刪去了“不可預見的發展”這一前提條件的。否則他們當時完全可以在《保障措施協定》中作詳細規定，而不可能對其只字不提。而DSB的上訴機構恰恰正是“依照國際公法的慣例”，糾正了專家組報告中的這個法律錯誤，認為根據WTO協定第2條第2款(范圍)的規定，條約的解釋者必須給予所有條款意義的方式統一地理解條約的所有適用條款。

綜上所述，無論是從《維也納條約法公約》關于“解釋國際公法的慣例”的規定，還是WTO協定文件自身的規定，還是DSB的最終確認，都證明了“不可預見的發展”作為實施保障措施前提條件的必要性及其適用的合法性。

四、兩點評議

1.美國201鋼鐵保障措施案中的“不可預見的發展”問題的啟示

2002年3月20日美國對進口鋼鐵采取保障措施，結果被包括中國在內的歐盟、巴西、日本等8個WTO成員告到日內瓦，這也是中國加入WTO的第一案。其中在該案中遇到的一個主要問題就是美國在實施保障措施時沒有履行GATT第19條關于“不可預見的發展”的義務，因為美國的國際貿易委員會(USITC)根本沒有證明存在“不可預見的發展”以及由此導致進口的大量增加。本來美國1974年前后的貿易法有“不可預見的發展”的規定，后來被刪除了。因此，以后美國的保障措施案件的報告中從不闡述“不可預見的發展”問題。同樣在2001年12月USITC關于鋼鐵保障措施案的第一份報告中也未提及“不可預見的發展”問題。在WTO上訴機構的裁決一再強調這一紀律后，USITC隨后又補充了一個報告，以彌補原報告未提及“不可預見的發展”的不足。但是專家組通過重申上訴機構在韓國牛奶案和阿根廷鞋類案中的裁定：GATT第19條要繼續適用，第19條和協定的條文必須給予全部含義和法律效力。專家組同時也認為美國只是對鋼鐵的總體生產做了分析，但并未對不可預見的發展如何導致所涉及具體鋼鐵產品的進口增長作出說明。最后，專家組總結道，由于USITC未對不可預見的發展導致造成嚴重損害的進口增加作出充分、合理的解釋，因此裁定美國未遵守GATT第19條1(a)的規定。上訴機構最終也支持了專家組的結論。

2.我國保障措施立法，以及外貿爭端中如何處理“不可預見的發展”問題

中國已成為WTO的正式成員，隨著中國履行入世承諾大幅度降低關稅，在可預見的將來，完全可能出現進口產品的數量以“不可預見的發展”的速度激增而導致國內產業受到損害的情況。另外，根據中國與美國達成的入世協議的相關規定，中國同意美國可以背離WTO保障措施協議關于非選擇性的規定，而僅針對來自中國的進口商品實施保障措施。此外，美國還可根據低于WTO保障措施協議的法律標準，實施單方面限制。這個條款將在中國入世后12年內持續有效。盡管有學者對這種針對中國的單向、歧視性的特定產品過度性保障機制的有效性和合理性提出質疑，指出其是一種歧視性的、變相的“灰色領域措施”。[4]然而其畢竟是客觀存在的，并且正日漸“生效”。2005年美國與歐盟正是利用這一“特保條款”針對中國的紡織品出口率先發難，雙方一度僵持不下。并且應該看到我國的《保障措施條例》也沒有“不可預見的發展”的規定，因此在適用該條例時就要特別注意處理這一問題。那么制定并完善WTO規定的保障措施單行法規，以保護國內產業的合法利益并保證我國保障措施實施的正當合法性就顯得尤為迫切。

DSB專家組和上訴機構的解釋規則及實踐為我們處理相關的保障措施爭端提供了一個明確的方向指引。WTO協定是一個自給自足的法律體系，其獨樹一幟的爭端解決機制即是重要標志。在國際貿易管理領域又沒有可供適用的一般國際法，所以專家組和上訴機構惟一正式適用的法律就是WTO協定的條文。而先前的專家組和上訴機構報告，就構成了事實上的先例，在此后的專家組和上訴機構的報告中無一例外的被援引，并且具有顯著和實質性的約束力。因此DSB通過對這一系列保障措施案的裁定，其上訴機構對GATT第19條與《保障措施協定》的關系已經有了一個最終的明確認定。這對于我國按照WTO協定的有關規定進行保障措施調查乃至實施保障措施顯然具有十分重要的借鑒和指導意義。而且當其他成員對我國采取保障措施時，也為我們認定該成員的行為是否符合WTO協定的有關規定增加了一個判斷標準和抗辯理由。

參考文獻：

[1]北京張玉卿律師事務所：保障措施的門檻——不可預見的發展.《WTO經濟導刊》(J)，2005（12）P76

[2]詳見WT/DS98和WT/DS121的專家組和上訴機構報告

[3]黃文俊:從WTO的保障措施爭端看GATT1994第19條與《保障措施協定》的關系，錄于《反傾銷反補貼保障措施法律與實務》(M)，國家經貿委產業損害調查局主編，P332

[4]曾令良:中國特定產品過渡性保障機制的有效性與合理性問題.《法學評論》(J)，2005(5)