論自然壟斷行業的法律規制

［摘要］自然壟斷行業具有規模經濟效應、資本沉淀性、公益性、壟斷性等經濟特征。規制自然壟斷行業，應當完善相關法律法規，縮小自然壟斷行業的業務邊界，進行價格管制，建立獨立監管機構，引入競爭機制。

［關鍵詞］自然壟斷監管價格管制

“自然壟斷”的概念最早出現于經濟學，是指一個企業能夠以低于兩個或更多企業的成本向整個市場供給一種物品或勞務而產生的壟斷。簡言之，“自然壟斷就是組織生產的最有效率方式是通過單一廠商的行業”。進入該自然壟斷行業的企業越多或越有競爭，該行業的效益越低。

自然壟斷主要存在于基礎設施和公用事業領域，按傳統的管制理論，自然壟斷行業應由政府直接投資，壟斷經營，在相當長的一段時間里，世界上許多國家對自然壟斷行業的管制都建立在這一基礎之上。自新中國成立以來，我國對自然壟斷行業基本上實行了政府直接投資、壟斷經營的管制體制，這種政企高度合一的管制體制極大地抑制了企業的經營活力，使企業喪失了進取精神和應有的競爭力，效率及其低下。同時發達國家放松管制帶來了自然壟斷行業供應能力的增強，隨著經濟全球化的發展，發達國家的自然壟斷企業勢必到全球尋找市場，以釋放其過剩的生產能力，這將使我國的自然壟斷行業面臨激烈的國際競爭，因此，自然壟斷行業的改革勢在必行。

一、自然壟斷行業的經濟特征

1.規模經濟效應。自然壟斷行業的最顯著特征是“成本函數的弱增性”，即產品平均成本隨著產量的增加而降低，企業生產規模越大，產品的平均生產成本就越小。因此，只需一個或幾個生產者就能滿足市場需求并達到最佳經濟狀態。在市場消費空間有限的情況下，為了實現規模經濟和避免重復浪費，需要對自然壟斷行業實行進入管制。

2.資本沉淀性。自然壟斷行業所需投入的資金龐大，而且一經投入，短期內無法收回。行業外的廠商很少有興致來替代自然壟斷企業的壟斷地位，行業內也很難維持多家競爭的局面。當多家規模相近的企業在一個自然壟斷的行業內展開競爭，可能導致兩敗俱傷，以及巨大的資源浪費。正是在此意義上，可將自然壟斷的這個特點稱之為“競爭無利性”。

3.公益性。自然壟斷行業，如電信、電力、煤氣、鐵路、航空基本上都與社會公眾的生產、生活密切相關，需要為社會公眾提供日常生活所需的基本服務，服務質量的可靠性直接影響公眾利益的實現，也影響整個社會秩序的穩定和經濟發展。

4.壟斷性。自然壟斷企業往往利用獨家經營的壟斷優勢，成為市場價格的單方面制定者，形成遠遠高于實際成本的壟斷高價。由于沒有競爭壓力，壟斷企業經常無視消費者在產品質量和服務態度上的不滿。對于消費者而言，由于產品選擇余地很小，自身處于不利的被動地位。

自然壟斷技術性本質的特殊性與反壟斷法適用除外制度的社會公益價值和效率與公平價值高度吻合，使得各國的反壟斷法紛紛把自然壟斷行業作為反壟斷法適用除外領域。然而，適用除外制度安排并非意味著對適用除外領域或行業的完全放縱，而是在一定限度和范圍內承認和保護這種壟斷權利的同時，防止和控制其被濫用。

二、對自然壟斷行業的規制思路

1.完善法律法規體系：我們目前對自然壟斷行業進行規制的法律法規主要有《反不正當競爭法》和各行業法規?！斗床徽敻偁幏ā分灰幎ǎ骸肮闷髽I或其他依法具有獨立地位的經營者，不得限定他人購買其制定的經營者的商品，以排擠其他經營者的公平競爭?！本唧w針對自然壟斷行為進行規制的條文很少，且在實踐中難以操作。因此，應轉變立法理念，加緊修改和制定行業法。隨著自然壟斷行業競爭機制的引入，應把規制整個行業運作作為立法之重，同時保護消費者利益也應成為行業法的另一重要任務，并完善原規制職能缺失領域的法律法規，使監管機構有規可循，依法監管。

2.縮小自然壟斷行業的業務邊界：關于自然壟斷行業的爭論不是“是否管制”的問題，而是“管制的邊界如何確定”的問題。技術的變化改變了自然壟斷行業的邊界，自然壟斷的經濟特征通常被概括為規模經濟、成本弱增性、范圍經濟資產專用性、沉淀成本等，這些特征實質上都是與生產和提供有關產品與服務的成本和技術水平密切相關，當生產和提供這些產品或服務的技術發生很大的變化，或者出現替代原有的產品和服務的新產品和服務時，該行業可能就不再具備自然壟斷特征，從而不能繼續進行壟斷和管制。需求的變化與市場擴張也是縮小自然壟斷行業邊界的因素，技術水平不變時，需求擴張顯然能夠改變行業的性質和特征，使行業不再具有自然壟斷的特征。在同一價格下，市場需求較小時只有自然壟斷行業才具備可維持性，當市場需求增大時，市場容量足可以容納一家以上的企業共同生存和盈利，自然壟斷的特性就逐漸減弱，實際上就是自然壟斷的邊界逐漸縮小。應科學區分壟斷性與非壟斷性環節，壟斷性業務仍實行壟斷性經營，非壟斷性業務則實行競爭性經營，以提高效率。但這種分離在實踐中應考慮自然壟斷業務與非自然壟斷業務之間的范圍經濟性。如果范圍經濟不顯著，經營自然壟斷性業務的企業就不宜同時經營非自然壟斷業務，政府應對這兩類業務實行企業“經營權”的分離，以有效地抑制企業利用自然壟斷業務領域的壟斷地位，排斥在非自然壟斷業務領域競爭的企業市場行為；但如果范圍經濟顯著，政府可允許企業實行垂直一體化經營，但要求企業對自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務實行獨立核算，以監督和控制企業運用內部業務間交叉補貼等反競爭戰略。

3.價格管制：由于自然壟斷行業外部約束機制缺失，常會制定不合理的價格或形成價格聯盟，所以政府對其價格管制十分必要。我國現行價格管制體制長期存在脫離經濟原理，從而價格不能刺激經濟效率，效率下降，而產品價格卻不斷提高。其實，企業作為對取得特別許可權的一種“回報”和“特別犧牲”，獲得特許的廠商也就“投桃報李”地允許政府對其價格等經營行為進行限定，這是獲得特許企業的一種法定義務，并具有任意性。政府定價應當從注重以下幾個方面：一是管制價格應具有刺激企業努力降低成本、提高生產效率的功能；二是確定一個適當的管制價格調整周期；三是完善價格聽證會制度，建立對價格管制者的社會監督體系，從而建立高效的價格管制體制。當然，政府“還應當考慮需求結構對價格的影響，以形成與需求結構相適應的價格結構?！蓖ㄟ^以上措施，以保證政府定價的公開、公平和公正，實現合法性和合理性的和諧統一。

4.建立獨立監管機構：對于監管機構的設置，目前國際上主要有兩種模式：一是在相關政府部門之外設立獨立的權力集中的監管機構。它不僅僅行使具體的監管職能，而且可以制定具有法律效力的規章制度。如美國的州際商業委員會、聯邦能源規則委員會等。這種設置使監管機構能夠獨立地行使監管權，不受政治權力的干預。二是在相關政府部門之內設立相對獨立的監管機構。主管部門負責政策制定而監管機構負責執行和監督。如英國的電信規制辦公室設在貿易工業部之下。就中國目前的情況而言，從體制傳承和平穩過度的角度出發，第二種模式更符合中國實際，更具有可操作性。在建立監管機構時不僅應遵循獨立性原則，還應遵循集中化和法制化原則。在組織結構上，為適應因技術進步而導致產業邊界模糊和監管機構融合的趨勢，取消或合并原來劃分過細的專業主管部門，建立全國統一的綜合性監管部門，并在其下設相對獨立的監管機構，實行垂直管理。

5.引入競爭機制:目前，我國的自然壟斷行業之所以不效率，很大的原因是由于核心自然壟斷地位的行業傳統上慣于利用壟斷優勢，對上游和下游的和競爭性業務實行垂直一體化壟斷，限制其他市場主體進入競爭。因此，政府應當對非自然壟斷性業務放松壁壘，允許多家企業進入，對于自然壟斷業務，由于需要大量固定投資，應當避免重復建設。至于是允許一家企業經營還是允許兩家以上企業經營，則要考慮具體業務領域的成本弱增范圍，一般而言，超過成本弱增范圍，應該允許兩家或兩家以上的企業共同經營。黨的十六屆三中全會公報提出，積極推行公有制的多種有效實現形式，大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式，這為自然壟斷行業的產權制度改造指明了方向。對自然壟斷行業可以采取股份制形式，通過控股、參股等多種形式動員中國民間資金投資于自然壟斷行業，積極鼓勵具有一定實力的大型國有企業進入，無疑有利于中國自然壟斷行業的迅速發展。

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