稅費改革與村級權力的類型分析

[摘要]從國家對村莊不同的資源汲取要求出發，分析村級權力的合法性來源和功能，進而歷史地對村級權利的性質作類型化的分析，我們可以發現，在當前國家放棄了對村莊的資源汲取要求后，從相反的方向，即通過對農村的“反哺”控制著村級權力，使其體現了強體制——弱內生性。這與改革前并沒有本質的差別，與村民自治的開展沒有必然的聯系。

[關鍵詞]村級權力；稅費改革；權力類型

[中圖分類號]D422 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2007)07－0031－03

一、村級權力性質的類型劃分

在“鄉政村治”的格局下，村級組織是國家和農民社會的連接點。村級權力的性質決定于村級組織的合法性來源和功能，村級權力的功能差異最終決定了其合法性來源的差異。村級權力要同時執行政務和村務，因而其合法性便來源于外部政府和村莊內部。在國家利益和村莊利益的沖突和協調過程中，村級權力的行動取向便形成了村級權力的不同類型及不同類型的轉化。

孫龍根據國家和村民兩個層次對村級權力合法性認同強弱的差異，將村級權力性質劃分為四種理想類型，即強體制——強內生性、弱體制——強內生性、強體制——弱內生性、弱體制——弱內生性。以村級權力合法性和功能差異作為權力類型的劃分是合理的，按其劃分，當村委會與村支部能同時執行政務和村務或者同時既不能執行政務也不能執行村務時，村莊權力體現了強體制性——強內生性或弱體制性一弱內生性；當村委會和村支部主要對村民利益負責，而不能徹底貫徹上級政府的意志時，村莊權力體現了弱體制—強內生性；當村委會和村支部主要對上級政府負責，村莊權力體現了強體制——弱內生性。這種分類是時同一歷史時段——村民自治早期的村莊權力性質的概括。

其實，不同歷史時段村級權力的功能和合法性來源具有相應的時代特征，反映了不同時期國家和村民對村級權力的功能要求，因而我們也可以從歷史的角度對村級權力總體上作上述類似的概括。由基層政府、村級組織和村民三層權力主體互動所形成的村莊權力結構中，稅費征繳是各主體之間的核心關聯因素。它將各權力主體緊密地聯系在一起。不同時期國家對農村社會的資源汲取要求，最終決定了村莊權力結構的樣式和性質。以下從國家對村莊的資源汲取角度，尤其是農村稅費改革前后的汲取要求，考察村級權力的功能和合法性問題，進而歷史地歸納村級權力性質的類型。

二、國家資源汲取要求下的村級權力類型

(一)封建國家的弱體制——強內生型村莊權力

在中國漫長的封建社會中，由于管理手段的相對落后，加上交通不便，封建國家對農民的直接統治存在很大難度，其直接結果便是“王權止于縣政”，即以命令—一服從關系為特征的體制性政府權力只到縣一級，縣以下實行鄉村自治。國家對于鄉村社會的治理主要表現為規則——遵守關系，國家主要通過法律及以強制為支撐的意識形態，而不是以直接的行政命令的方式治理鄉村社會。這種情況下，封建國家需要從農村社會內部尋找其較為理想的代理人。宗族、鄉紳勢力因其在農村社會的文化、物質等資源上占有優勢，是農村社會自然內生性權威。在國家還無力向鄉村派駐公務人員時，家族、鄉紳勢力成為國家權力的理想代理人，而宗族鄉紳勢力得到國家肯定后。進一步增強了自身的合法性。在封建社會的穩定時期，國家無力達到對鄉村社會的直接控制，對鄉村社會的資源汲取能力也因而不足，家族、鄉紳勢力往往會偏重鄉村一方，因為他們的利益主要在地方上。家族、鄉紳勢力與國家的相互認同主要體現在意識形態的一致上，而非政治體制的連接，“鄉紳自治”又被理解為宗族——倫理自治，從這個意義上講，家族、鄉紳權力體現了弱體制——強內生的性質。

(二)二十世紀前期的強體制一弱內生型村莊權力

到了二十世紀，國家政權才由縣下沉到鄉村。國家政權下沉主要有兩個目的：一是將廣闊的農村社會整合到國家的一體化體系．二是從農村汲取現代化建設所需要的資源。這兩個目的經常是沖突的，國家要加強對農村資源的汲取，就需要政權的下沉，將分散的小農社會整合到國家體系之中，但這無疑會增加官僚機構和治理成本；當治理成本主要由農民負擔并不斷加重之時，不僅難以整合鄉村社會，反而會強化鄉村社會的離心力。二十世紀上半期國民政府在大陸失敗，便與此有關。這一時期及之前所推行的“保甲”制度就是實行上述兩個目的的產物，但其未與傳統的宗族、鄉紳勢力相重合，不具有宗族、鄉紳權威天然的內生性質，因此“保甲”的權力屬于強體制——弱內生性類型。

(三)集體化時期的強體制——強內生型村鼓權力

中華人民共和國成立之后，地方政權的重建將地方權威完全納入國家行政權力體系。國家對鄉村社會的滲透加劇，國家通過強有力的動員體制將中央的一系列農村社會改造運動推行到鄉村的各個角落。隨著權力授權來源的改變及權威與地方利益共同體的徹底分離，傳統意義上的地方權威已不復存在。尤其是1958年農村實行人民公社化以后，行政權力對鄉村社會的滲透發展到極點，公社作為一種新型的基層政權組織形式，將幾乎所有的生產、經營、居住和遷徙等活動都集中到國家行政權力手中，在“政社合一”，“三級所有，隊為基礎”的社會生產組織格局下。村級權力實際上成為國家行政權力的一級并服務于國家的發展目標。這一時期，雖然國家對鄉村社會的資源汲取達到了一種極限程度，但民眾統一的意識形態認同及對領袖人物的崇拜有力地保證了村級權力的合法性，這是一種特殊時期的強體制——強內生性的村級權力。

(四)村民自治以來的強體制——弱內生型村級權力

農村開始實行村民自治和基層民主選舉以來，國家行政權力似乎從農村基層向上收縮到鄉鎮一級村級權力的合法性來源也似乎從國家轉向了全體村民。基層選舉至少在形式上改變了簡單地由上級政府任命村干部的現象，權力授予來源的改變無疑會使村級組織向地方利益共同體的要求方面發展。在涉及村民內部利益分配的決策方面，參與決策討論的范圍得到擴大，決策的議程程序也逐漸受到各方的重視。這些變化無疑在一定程度上改變了鄉村治理的方式，但是由于村級行政組織的權力實際上受到國家行政權力的種種限制，村委會在維護地方利益共同體方面作為十分有限。同時，從大量的村民選舉的實例調查中我們仍然可以發現，村級權力來源的轉移并不徹底，在村級權力構成和運行中，村黨支部仍然是村級權力組織的核心，對村級事務具有實際的決策權。由于村委會必須承擔來自上級政府分派的行政性事務，承擔著部分政府職能，其權威仍然依賴于上級黨政機關的支持。更重要的是，縣鄉黨政機關對于村級選舉擁有具體的指導權，對引起爭議的決定擁有實際的裁定權，在這些條件下，當選的村干部如果得不到鄉鎮和村黨支部的支持，其權威地位仍然是不穩固的。

進入九十年代中后期，農村面臨的行政環境發生了重大變化。從中央到鄉鎮政府，各個層次的達標升級活動不勝枚舉，這些活動所需經費絕大部分由村民負擔，而村民從這些活動中受益甚少。稅費收取的任務迅速突出，成為村級組織的主要任務。更重要的是，地方政府和村級組織在這些活動中通過層層“搭便車”的形式為自身謀取利益，村級組織行為的行政化和謀利性日益突出，與村民逐步疏離。村級權力的行政化和謀利性取決于村莊外部的行政環境，尤其是上級政府對村莊的資源汲取要求，其與以民主選舉為核心的村民自治沒有多大關系。村民有了民主選舉的權力，但沒有獲得此一權力的效能感，認為“選誰都一樣，選誰都要找我要錢”。這樣，如果選出來的鄉村權威仍然依據原有的方式治理鄉村，選舉就只是增加了新權威的合法性，而沒有促進選舉之后的基層政權和村級權力關系的制度性改變，它產生的仍然是權威的自治而不是代表性的自治。

從理論上講，村民自治和民主選舉可以增強村級權力的內生性，但在國家對農民過度的資源汲取要求下，就必須保證村級權力的體制性特征。在某些村莊也可能出現不執行政府意志而維護村莊共同利益的強內生性權力或出現既不為政府認同也不為村民認同的“惡人治村”的權力，但政府仍有足夠的能力和措施將這樣的村莊回歸到自己的控制之中。在農民負擔過重的背景下，村莊權力體現出強體制性一弱內生性特點。

三、國家資源反哺下的村級權力類型

為了解決日益突出的農民負擔問題，2002年開始普遍實施農村稅費改革，到了2006年全國范圍內取消農業稅。取消農業稅是一場真正的革命，它從根本上顛覆了人們幾千年來“皇糧國稅，天經地義”的觀念，但是稅費改革政策在減輕農民負擔的同時并未在鄉村關系制度建設方面取得實質性的進展。

(一)取消農業稅之后村級組織的“行政化”愈顯突出

取消農業稅之后，國家財政加大了對農村的轉移支付力度，義務教育逐步轉由國家負擔，而在集體經濟薄弱的村莊，村級組織的運轉經費、村莊的公共工程、公益事業等都幾乎全部依賴國家的財政轉移。鄉鎮對村級組織的幾乎所有方面都直接監控。

首先，鄉鎮非常完整地擁有村干部工資報酬的決定權。取消農業稅之前，在絕大多數地方，村干部的工資直接來自村民一家一戶的上交，鄉鎮也要依靠村干部這條“腿”向一家一戶收取稅費，這時村干部在執行鄉鎮任務時便有了與之談判的資本。取消農業稅后，鄉鎮不再依賴村干部收取稅費，而且村干部的工資及辦公經費都要依賴財政負擔，花的是政府的錢，自然要聽政府的話，為政府辦事。鄉鎮對村干部都有一套涉及面眾多的量化考核辦法，村干部要想拿到工資就得完成鄉鎮政府交辦的各項任務。

其次，鄉鎮通過“村財鄉管”直接掌握了村級財務運作。前幾年比較多的是鄉鎮管帳、村里自已管錢的形式(俗稱“單代管”)，這幾年則越來越多采取帳和錢都直接由鄉鎮代管(俗稱“雙代管”)。稅費改革后，這種村財鄉管的機制更加嚴密，因為村里的支出相當部分來自國家的財政轉移。

第三，縣鄉政府掌握的各種支農資金成為村干部們競相爭取的“香餑餑”。村級組織通過“一事一議”方式解決村莊的公共工程、公益事業所需經費相當困難，“一事一議”在大多數村莊已成虛置。那些想為村莊做點實事的村干部便通過各種關系競相“拉攏”縣鄉干部，希望本村能得到更多的國家專項建設資金，這時縣鄉干部便處在一個極有利的權力位置。

第四，取消農業稅后，縣鄉政府在村級組織建設中仍發揮著決定性的影響。雖然當前的縣鄉政府在村莊選舉中抱持了更為超然的態度，“只要老百姓沒意見，選上誰誰當”，因為縣鄉政府知道誰當都將聽政府的話。縣鄉政府也積極推動村支書、村主任“一肩挑”，先選村主任后選村支書等一些新規則，而不再擔心失去村支書這個忠實的下級。縣鄉政府從“減事減人減支”的目的出發，大規模地實施村組合并，大幅度減少村組干部，在村干部的職數、崗位設置、任職資格上都有決定性的發言權。鄉鎮還普遍建立了干部包村制度和管片體制，政府人員直接出任村支部書記也相當普遍，由此來實現對村莊的直接領導。

取消農業稅，國家放棄了對農業的資源汲取要求，但國家從相反的方向，即通過對農業和農村的“反哺”，仍然控制著村級組織，村級組織的行政化愈顯突出。

(二)取消農業稅后村級組織與村民之間的關系更加疏離

在農民交納稅費時，實際上與政府和村級組織形成了一種委托——代理關系，農民交納了稅費，便有權要求政府和村級組織為自己的生產、生活提供相關的公共服務；隨著農業稅費的取消，一定程度上也意味著原有的委托——代理關系的消失。從村民自治的角度看，取消農業稅的同時，連村提留也一并取消，削弱了村級組織的內生性權威。

首先，取消村提留相當程度上削弱了村級組織的政治地位。

其次，取消村提留實際上也就是取消了村級組織作為“自治性組織”存在的物質基礎。我們知道，村委會作為村里的自治性群眾組織，是由全體村民直接選舉產生的，其存在的前提就是為了自我管理、自我服務的需要，其合法性基礎是全體村民的同意。村委會作為村莊的公共權力組織，為維護自身的運轉和村莊的公共事務的需要，按照一定的原則和規則從村民中收取一定限度的費用是合理的、正當的，村民為此而負擔一定的費用也是必要的。

最后，取消村提留虛化了村級組織作為集體土地所有者的法律地位。從目前的土地制度上講，村集體是土地的所有者，村民擁有的只是土地的使用權，在不改變目前的土地制度的前提下，村級組織向使用村莊土地的村民收取一定的租金也是合理的，村民向土地所有者交納一定的費用也是應當的。從這個意義上，村提留也具有其存在的合理性，取消村提留就是虛化了村級組織作為集體土地所有者的法律地位。

隨著村提留的取消，村級組織與村民之間的關系也更為疏離。村民認為，“只要不找我收錢，誰當干部都一樣”。村級組織也因為不能向村民收費，又沒有更多的經濟來源為村民提供公共服務，從而陷入一種無所作為的狀態，無所作為的村級組織自然無法得到村民的認同。

總之，取消農業稅以后，政府通過對農業和農村的反哺再度控制了村級權力，使之突顯了“行政化”色彩，而村級權力在取消農業稅后也因為無所作為而得不到村民的認同，這時的村級權力表現出強體制一弱內生的特征。

四、結論

本文試圖從國家對村莊不同的資源汲取要求出發，分析村級權力的合法性來源和功能，進而歷史地抽象出村級權力的理想類型。村級權力類型在不同歷史條件下呈現不同的面貌，國家的資源汲取要求是其形成的一個重要因素，但是否是決定性因素還需更為深入的論證。取消農業稅后，村級權力有了完全不同于以往的生存背景，政府通過對農業和農村的反哺再度控制了村級權力，村級權力也因為無所作為而得不到村民的認同。這需要在未來的制度安排中進一步改進，使其向真正的“村民自治”邁進。

當然，本文的分析只針對集體經濟薄弱的村莊，只有這一類村莊，國家的資源汲取要求才可能對村級權力類型產生重要影響，而在當前東部沿海和城郊一些經濟發達村莊，則需要從另外的視角去探討村級權力類型。

責任編輯：孫 巍