試論創(chuàng)建非公部門的人事檔案管理制度

人事檔案管理制度中長期存在的問題，是未明確公共部門與非公部門人事檔案管理的性質(zhì)與區(qū)別，把二者攪在一起，力圖套用公共部門的規(guī)章制度與方法去管理非公部門的人事檔案，它忽視了非公部門的特點并損害其權(quán)益，也造成了人事檔案管理的混亂。為此，應(yīng)該用新的思維和視角，剖析公共部門與非公部門人事檔案管理的區(qū)別，建立起相互分離的人事檔案管理制度。

一、明確公共部門與非公部門人事檔案管理的區(qū)別

在世界范圍內(nèi)，人事檔案管理受人事管理制度和檔案管理體制的影響，人事檔案管理制度和具體方法各有特色，但在管理體制和模式等方面卻有許多共同之處。各國一般都從總的方面區(qū)分為公共部門（公有系統(tǒng)）和非公部門（私有系統(tǒng)）兩大塊，作為分類管理最高層次的劃分，分別采取不同的管理方式。

公共部門的公務(wù)員、雇員從事公共服務(wù)，必須對國家絕對忠實，恪盡職守，服從命令，嚴(yán)格守法。其人事檔案涉及公共利益，具有國家所有的性質(zhì)。公共部門現(xiàn)職人員的人事檔案由任職機關(guān)的人事部門集中管理；退休或離職人員的人事檔案多由文件中心或檔案館集中保存。在美國，聯(lián)邦政府的人事檔案管理制度由聯(lián)邦人事管理總署統(tǒng)一制定，聯(lián)邦政府各機構(gòu)都統(tǒng)一設(shè)置了人事部門負責(zé)管理本單位現(xiàn)職人員的人事檔案。州政府及其他地方政府與公共社會組織也設(shè)立人事辦公室或人力資源辦公室管理現(xiàn)職人員的人事檔案。公務(wù)員、雇員退休、死亡或調(diào)動工作120天后，其人事檔案統(tǒng)一向國家文件中心下屬的文職人員文件中心移交。非現(xiàn)役軍人，無論是軍官或士兵，在離職、死亡或調(diào)動工作120天后，其人事檔案統(tǒng)一向國家文件中心下屬的軍職人員文件中心移交。在法國，公共部門的人事檔案也是采用集中管理模式，現(xiàn)職人員的人事檔案都集中保存在供職單位的人事部門。公共部門的公務(wù)員、雇員在離職或退休后，其人事檔案則移交文件中心或檔案館集中保存。對高級官吏和軍官的人事檔案，法國政府還規(guī)定，在他們?nèi)ナ篮笃淙耸聶n案一律由國家檔案館負責(zé)集中保管。總統(tǒng)的私人文件也要寄存在國家檔案館，但總統(tǒng)及其后代有權(quán)提出利用限制。

非公部門，無論是企業(yè)、公司，或者各種私立組織的雇員，其人事檔案大都由本單位的人事部門（或人力資源管理部門）集中保管。雇員出現(xiàn)辭職、工作調(diào)動、死亡等情況，其人事檔案仍留在原供職單位，并由原單位負責(zé)保存一定的年限。有的情況下，公司或私立組織也把已進入半現(xiàn)行期（多指員工辭職、調(diào)離、退休、死亡后）員的工人事檔案移交到商業(yè)文件中心寄存，由單位支付一定的保管費用。雇員進入一個新的單位工作，則由該單位建立新的人事檔案。

我國的《干部檔案工作條例》和《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》也明確指出，機關(guān)、國有企業(yè)事業(yè)單位的干部檔案“是國家檔案的重要組成部分”，屬于國家所有。檔案工作的根本大法《中華人民共和國檔案法》明確規(guī)定，國家全部檔案中就所有制而言共有三種，即國家所有、集體所有、個人所有。在市場經(jīng)濟條件下，由于生產(chǎn)資料所有制決定，私營企業(yè)的檔案所有權(quán)歸業(yè)主所有，其檔案資產(chǎn)理應(yīng)受到法律保護。企業(yè)檔案是企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營等管理活動中形成的各種門類檔案的總稱。企業(yè)人事檔案是企業(yè)人力資源管理活動的產(chǎn)物，是企業(yè)檔案的一個門類，其歸屬權(quán)不言而喻。

當(dāng)前，在人事檔案制度改革中，明確公有部門與非公部門人事檔案的性質(zhì)與區(qū)別，對建立和健全人事檔案制度有著重要意義。

二、建立以單位（法人組織）為中心

和人事代理相結(jié)合的人事檔案管理體制

人事檔案作為勞動者工作經(jīng)歷和工作表現(xiàn)的歷史記錄，是現(xiàn)代企業(yè)人力資源管理活動的產(chǎn)物。建立良好的人事檔案管理制度是現(xiàn)代社會組織的一項職責(zé)和義務(wù)，也是現(xiàn)代組織管理規(guī)范化、科學(xué)化的標(biāo)志之一。人事檔案實行集中統(tǒng)一管理是人事檔案工作的組織原則，非公部門的人事檔案管理也應(yīng)遵循這一原則。鑒于我國非公部門的現(xiàn)狀，宜在大型企業(yè)、事業(yè)和非公組織建立以單位（法人組織）為中心的人事檔案管理制度，實現(xiàn)集中統(tǒng)一管理，反對分散保存。大型企業(yè)、事業(yè)單位人數(shù)眾多，資金雄厚，內(nèi)部組織機構(gòu)健全，規(guī)章制度完備，有的已將檔案管理納入企業(yè)管理內(nèi)容，有領(lǐng)導(dǎo)分管，有管理人員，在人力資源部門或檔案綜合管理部門建立人事檔案機構(gòu)或固定人員，開展人事檔案工作是水到渠成和順理成章的事。

數(shù)量眾多的中小型企業(yè)、事業(yè)單位或私人組織，情況比較復(fù)雜。這些企業(yè)有的是由個體工商戶上檔升級注冊的私營企業(yè)，有的是前段是“集體”、后段是“私營”的私營企業(yè)，有的是中小型國有企事業(yè)改性轉(zhuǎn)制而成的私營企事業(yè)。其共同特點是規(guī)模小、人數(shù)少，內(nèi)部組織機構(gòu)不健全，規(guī)章制度不完備，人員素質(zhì)不高，檔案意識欠缺，檔案工作基礎(chǔ)差，對人事檔案無力管或者想管也難以管好，管檔條件還不具備。外商投資企業(yè)，外國企業(yè)常駐代表機構(gòu)等對于本單位中方雇員的人事檔案又多不愿意管理。

上述單位員工的人事檔案宜采用“人事代理”的方式，委托黨委組織部門和政府人事部門所屬的人才流動服務(wù)機構(gòu)代為管理。雙方以契約的形式明確相互的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。如形成者（單位），對檔案有所有權(quán)，保管和利用有建議權(quán)，有處置決定權(quán)等。義務(wù)方面，單位負責(zé)人事檔案的及時補充收集與鑒別，確保檔案材料的完整齊全，真實可靠，定期向人才交流服務(wù)機構(gòu)支付一定的保管費。人才流動服務(wù)機構(gòu)對人事檔案一是有管理權(quán)，包括收集、整理、鑒別、鑒定、編目等；二是經(jīng)過檔案形成者同意后可將檔案中不涉及個人隱私或秘密的部分對外提供利用直至開放。承擔(dān)的義務(wù)有妥善安全保管人事檔案，積極提供利用服務(wù)，對人事檔案內(nèi)容保密，丟失與損壞檔案要賠償。

三、實行人檔分離

非公部門的企業(yè)、事業(yè)和一切私人組織（法人）雇用人員時，都應(yīng)建立人事檔案，由本單位人事部門或人力資源管理部門集中保管，也可委托人才交流服務(wù)機構(gòu)代理。員工辭職、調(diào)離、退休、死亡后，人事檔案仍留在原供職單位妥善保管，并遵照國家的規(guī)定保存一定的年限，不得隨意處置。當(dāng)雇用人員到新的單位就業(yè)后，再建立新的人事檔案，不必沿用公共部門“檔隨人走”的制度。個人求職或服務(wù)的新單位欲了解查閱其原單位的人事檔案，應(yīng)經(jīng)過一定程序由原單位無償提供。實行人檔分離適應(yīng)非公部門人員流動頻繁的特點，符合人才自由流動的客觀要求，可以省去繁雜的轉(zhuǎn)遞手續(xù)和杜絕檔案由本人自帶自存造成的丟失、篡改、泄密的現(xiàn)象，也可以減少“棄檔”、“死檔”和“無頭檔案”的產(chǎn)生。

四、規(guī)范人事檔案內(nèi)容與作用

獲得有保障的工作和合理的勞動報酬，是社會主義國家公民所享有的基本權(quán)利之一，也是憲法和勞動法賦予每個公民的勞動權(quán)益，不應(yīng)受到任何侵犯。非公部門建立人事檔案是為了保障雇員的勞動權(quán)益，防止和反對就業(yè)歧視。人事檔案的內(nèi)容主要包括：求職錄用與受雇時間、薪酬、績效、技能、培訓(xùn)、職務(wù)、晉升、健康狀況、社會和醫(yī)療保險交付情況、病假及休假情況、獎懲記錄等，檔案材料少而精。對涉及個人隱私的家庭出身、財產(chǎn)狀況、社會關(guān)系、政治見解和宗教信仰等信息，一般不進入人事檔案，以切實保障雇員的隱私權(quán)和人格權(quán)。對個人表現(xiàn)評語（評價性與鑒定）和紀(jì)律處分材料，解聘材料，或可能危害當(dāng)事人權(quán)益的材料，在放入人事檔案之前或之時，應(yīng)與本人見面征求意見，同時向雇員提供這類材料的一份復(fù)本。對人事檔案中有異議的數(shù)據(jù)信息和材料，雇員有提出申訴以至要求改正的權(quán)利。非公部門人事檔案的用途，主要用于企業(yè)、事業(yè)單位日常管理，幫助管理者了解組織成員的素質(zhì)，確立合理的選任標(biāo)準(zhǔn)；為人力資源的合理配置，有效地降低人力資源成本，制定人力資源規(guī)劃等提供依據(jù)，一般不作為個人的身份證明。

五、當(dāng)事人對本人的人事檔案有知情權(quán)

人事檔案記錄個人信息，涉及個人的權(quán)益和隱私，建檔對象理應(yīng)有知情權(quán)。我國憲法第二條規(guī)定：“國家的一切權(quán)力屬于人民”，通過“權(quán)利推定”，我國公民是有知情權(quán)的。建檔對象對本人檔案有知情權(quán)，可以揭去人事檔案神秘的面紗，減少誤解和糾紛，可以提高人事檔案的親和力；有利于體現(xiàn)管理對人的尊重，符合“以人為本，創(chuàng)建和諧社會”的要求；有利于激活人事檔案意識，充分發(fā)揮人事檔案的作用；有利于實現(xiàn)公正的人事工作程序，加強對人事檔案工作的監(jiān)督，使人事檔案工作更好地為公民服務(wù)；有利于促進建檔對象——當(dāng)事人關(guān)心、支持人事檔案工作，促進人事檔案工作的發(fā)展；有利于調(diào)動建檔對象——當(dāng)事人的積極性，營造相互信任的氛圍，既便于對檔案材料的收集補充和鑒別，又便于對人才的遴選和合理流動。

應(yīng)當(dāng)通過立法或以行政規(guī)章的形式，規(guī)定當(dāng)事人對本人的檔案享有知情權(quán)，一般應(yīng)經(jīng)本人同意才能記錄與使用。對人事檔案的利用范圍予以限制，非經(jīng)本人及其委托人的授權(quán)，任何個人不得查閱其檔案。只有組織、人事、人力資源管理部門因用人需要和公檢法因工作需要而要求查閱者不在此限。

本人享有人事檔案的知情權(quán)，外國早有這方面的規(guī)定。美國1990年華盛頓會議中心和美國勞聯(lián)產(chǎn)聯(lián)的州、縣和市雇員聯(lián)合會簽訂的勞動協(xié)議第十九條中明確規(guī)定，雇員有權(quán)要求查看其檔案內(nèi)容；有權(quán)就其檔案中的任何材料作出答復(fù)，該答復(fù)應(yīng)附在有關(guān)材料之后；每一雇員都有權(quán)就其檔案中的材料復(fù)制復(fù)本；在將雇員個人評語表現(xiàn)材料和處分材料放入其人事檔案之前或之時，雇員應(yīng)收到一份這類材料的復(fù)本；會議中心以外的任何人要查看雇員的人事檔案或人事檔案中的有關(guān)情況或雇員的雇用情況，必須要有雇員的書面許可。聯(lián)邦德國的《官員法》也規(guī)定“官員有查閱他的全部人事檔案的權(quán)利”。

六、依法治檔接受主管部門

與檔案行政管理部門的檢查指導(dǎo)和監(jiān)督

依據(jù)《中華人民共和國檔案法》的規(guī)定，人事檔案屬于保密檔案，要遵守國家有關(guān)保密的法律和法規(guī)。人事檔案中對國家和社會具有保存價值的檔案，檔案所有者應(yīng)當(dāng)妥為保管。國家還可依法“代為保管”、“征購”、“收購”、“捐贈”甚至“沒收”。《中華人民共和國檔案法》第十四條規(guī)定：“保密檔案的管理和利用，密級的變更和解密，必須按照國家有關(guān)保密的法律和行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”第十六條規(guī)定：“集體所有的個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案，檔案所有者應(yīng)當(dāng)妥善保管。對于保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重損毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權(quán)采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施；必要時，可以收購或者征購。”“前款所列檔案，檔案所有者可以向國家檔案館寄存或者出賣；向國家檔案館以外的任何單位或者個人出賣的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定由縣級以上人民政府檔案行政管理部門批準(zhǔn)。嚴(yán)禁倒賣牟利，嚴(yán)禁賣給或者贈送給外國人。向國家損贈檔案的，檔案館應(yīng)當(dāng)予以獎勵。”上述規(guī)定在非公部門人事檔案管理工作中，必須堅決貫徹執(zhí)行，使依法治檔落在實處。

非公部門應(yīng)自覺接受國家人事檔案主管部門與檔案行政管理部門對人事檔案工作的指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督。主管部門與檔案行政管理部門應(yīng)經(jīng)常深入非公單位了解人事檔案工作情況，研究解決人事檔案工作中的問題，推廣人事檔案工作的先進經(jīng)驗，以及對人事檔案工作人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使非公部門的人事檔案工作始終沿著正確的軌道健康發(fā)展。

作者單位：中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院