印度經濟特區的征地問題：緣起．影響．出路

近年來，印度經濟以年均8.5％的速度增長，受到世界的矚目，但其外國直接投資規模卻一直是各項經濟發展指標中的滯后因素。受到中國經濟特區招商引資效果顯著的成功啟示，2000年，時任印度貿易部長的莫拉索里·馬蘭提出了建設印度經濟特區的發展理念。國大黨上臺執政后，于2005年通過了《經濟特區法案》，將這一理念付諸實踐，從而使建設經濟特區成為印度政府吸引海外投資的核心戰略。這一法律的頒布使得印度各邦經濟特區建設蜂擁而上，到2007年2月底，印度政府已經批準了237個經濟特區，占地面積多達3.45萬公頃。

令印度政府始料未及的是，經濟特區計劃遭到失地農民的激烈反抗，他們拒絕低價出讓土地，與警察屢屢發生暴力沖突。2007年10月初，來自印度各地經濟特區的近2.5萬名失地農民從印度中部城市瓜里爾出發，朝著首都新德里開始了漫長的徒步游行。將近一個月后，這些身無長物，甚至是穿著一雙拖鞋走完全程的農民抵達了新德里，示威反抗活動達到了高潮。

緣起：征地政策不完備。配套措施不健全

印度經濟特區計劃如今所遇到的尷尬局面，與經濟特區開發時征地政策制定失誤有很大的關系，而征地政策的制定，又和特區投資優惠、勞動就業等配套政策有內在的聯系。

1、土地管理政策法規體系不完備，是經濟特區征地問題產生的根本原因。印度至今沿用的還是1894年制定的征地法，這項法案允許政府“以公共目的”征用土地，這原本是為了修建灌溉運河和公路而制定的法律。但是由于“公共目的”沒有明確的界定，最近幾十年來，這一法案經常被用于從不愿放棄土地的農民那里強行購買土地。另一方面，從20世紀70年代開始的印度土地改革一直存在很多漏洞，由于法律陳舊、登記程序復雜，因此農民常常對土地沒有明確的權利，在面臨強制征地時，農民在沒有選擇的情況下只能出賣土地，其出賣價格通常會遠遠低于市場價格。與此同時，2005年通過的《經濟特區法案》對土地使用的要求過于寬松，致使許多地方打著建設經濟特區的旗號，實際上從事商業性的土地開發，這就相當于本應當對公共利益負責的“公權力”被濫用，征地法和《經濟特區法案》淪為地方政府與商人勾結起來進行尋租的工具。

以印度某公司在孟買附近的征地為例，該公司想要在孟買郊區的齊爾勒建立一個占地3.5萬英畝的經濟特區，孟買政府負責為這個項目征用45個村莊的土地。在當地，土地如用于商業開發，其征地價格在每英畝200萬盧比到400萬盧比之間，而孟買政府以建經濟特區的名義征地，最多只需補償農民40萬盧比就可以拿到一英畝地。

2、過于優惠的特區投資政策造成就業保障機制的缺失，是印度經濟特區征地問題產生的另一個重要原因。印度政府最初的設想是經濟特區吸引外國企業投資建廠，失地農民經過技術培訓后直接進廠工作成為產業工人。但是在實際操作過程中，由于《經濟特區法案》規定企業征用土地面積僅需四分之一用于加工業即可享受特區待遇，很多企業便利用這個空子，將所征土地的大部分用于房地產開發，只有一少部分用于建廠房、搞制造。這樣，最初以發展勞動密集型制造業為目的而提出的經濟特區建設計劃，變成了房地產業和服務業興盛的催化劑。失地農民的勞動就業問題得不到解決，生活陷入困境。新德里社會發展中心經濟學家阿密特·巴杜里認為：“比起不公正的成交價格來說，農民在與土地分離后完全喪失生計的問題更為重要。”

影響：投資環境日下。經濟問題政治化

經濟特區的征地問題激化了印度的社會矛盾，惡化了投資環境。對經濟特區的抵觸情緒在印度國內像滾雪球一樣愈演愈烈，越來越多的印度人把外國企業視為新的殖民者，外國企業的投資活動舉步維艱，投資者左右為難。由于不斷發生反對投資的抗議活動，致使多個投資項目基本陷于停滯狀態。有印度經濟分析人士認為，“除非這些在農村努力掙扎維持生活的人們有足夠的理由相信他們將獲得足夠的土地補償和失去土地后繼續維持生計的收入，否則他們就不會打破目前寧可不發展經濟也絕不放棄土地的僵局”。可見，如果不解決目前的征地問題，印度經濟將很難吸引到足夠支撐經濟繼續高速增長的投資。

經濟特區的征地問題也成為各地區在野政治力量攻擊執政者的口實。最為典型的是西孟加拉邦，當地反對黨對在該邦執政的印度共產黨(馬克思主義派)[以下簡稱印共(馬)]就經濟特區征地問題多次表示不滿，要求該黨主席、西孟加拉邦首席部長下臺。其實，在西孟加拉邦已經連續執政30余年的印共(馬)素以勞苦大眾的代言人著稱，2005年《經濟特區法案》甫一出臺，印共(馬)就曾要求中央政府修正經濟特區的征地政策，設置最高占地標準。但是由于《經濟特區法案》具有法律效力，且在短期經濟利益驅動下，各邦特區競相上馬。印共(馬)作為西孟加拉邦的執政者當然也不想失去這個吸引外資發展經濟的好機會，于是改變以往對經濟特區和征地政策的謹慎態度，開始大面積收購土地。害怕失去土地的數萬名農民采取“挖路障、炸橋梁”的辦法阻止政府征地人員進入。政府則組織軍警鎮壓，接連發生數起沖突，造成11人死亡，約70人受傷。這樣，西孟加拉邦以草根國大黨為代表的反對黨終于找到了口實，該黨主席宣布絕食抗議，并要求印共(馬)主席、西孟加拉邦首席部長辭職。在巨大的政治壓力下，考慮到政治大局，該邦政府史無前例的做出讓步，擱置了經濟特區計劃。這樣，圍繞經濟特區征地的沖突，成為朝野政黨政治斗爭的工具。

出路：全方位公眾參與有望實現

作為發展中的大國，印度在發展過程中不可避免的會遇到選擇何種發展模式、如何公正合理的進行利益分配，實現社會和諧等問題。印度發展經濟特區過程中遇到的征地問題，說到底是在法律保障不健全的情況下，商業資本(強勢利益群體)利用地方政府(公權力)的保護，“合法”侵占農民(弱勢利益群體)利益的問題。

按照傳統觀點，解決這種問題的主動權多在中央政府，中央政府通過完善法律法規，嚴格準入制度，避免地方政府利用公權力尋租，建立配套的保障措施等等。但是印度的民主基礎好，公民社會在發展中國家中相對比較成熟，公共政策的制定、執行和監督并非只能依靠政府，廣大公眾完全可以參與到其中的任何一個環節。

關于經濟特區征地問題，如果將包括農民在內的特區公眾參與政策法規制定與協商作為必經程序建立起來，那么政策法規的制定過程都是公開的，修改和執行過程也都是透明的，政府和商人要鉆政策空子就比較困難了。經過公眾充分討論的政策法規會更具合法性和權威性，能夠盡可能照顧到各個利益群體的訴求，實施起來也更容易得到公眾的支持。

按照現代政治學的原理，在一個社會中，如果沒有充分的相關利益者和公眾意見的表達機制，就不能平衡各種關系和利益，無法達到建立和諧社會關系的目的。政府和專家都很難充分、全面地代表各種不同的利益需求，政府作為管理者只能從各種不同的利益訴求中平衡協調各方的利益，這才是最聰明從而得到民眾普遍尊重的政府。

據印度媒體報道，在2.5萬名失地農民聚集在新德里要求土地權利后，印度政府于2007年10月29日宣布，將成立一個關于土地改革的特別委員會，并就土地政策和加快土地爭議訴訟案件處理等問題提出建議。據悉，該特別委員會將采取聽證會、論證會等方式廣泛聽取包括失地農民在內的各方意見，并不排除修改《經濟特區法案》的可能。“亡羊補牢，為時未晚”，如果公眾參與的決策模式真正能夠在該委員會落實，那么印度經濟特區的征地問題或許能有一個各方都滿意的解決方案，從而為印度招商引資計劃的順利實施掃清障礙。

(責任編輯：肖雪晴)