“土地換社保”的財政困局

今年上海“兩會”上，松江區(qū)人大常委會原主任張金泉在其提交的政協(xié)提案中寫道：“由于國家土地政策的變化，各地提供的換鎮(zhèn)保（即小城鎮(zhèn)社會保險）的土地沒有指標不能如數(shù)開發(fā)而變現(xiàn)，因此不少地方在支付鎮(zhèn)保資金上都出現(xiàn)了不同程度的困難”。（2月19日《經(jīng)濟觀察報》）

松江地區(qū)是上海所有區(qū)縣中，三資企業(yè)最多的一個地區(qū)，松江毗鄰江蘇昆山，美資、臺資、港資企業(yè)相對集中，因此其財政收入也應(yīng)該在上海所有區(qū)縣中名列前茅。然而，實際情況卻并非如此。據(jù)新近公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2006年松江區(qū)財政收入僅為129.69億元，同比僅增收5.15億元，增幅不足4%，而且近年來由于土地過度占有，造成了農(nóng)民社保資金短缺的財政困局。松江區(qū)勞動和社會保障局官員給出的理由是：一是地方政府近年來的基建投入過大，而鎮(zhèn)保暫行辦法卻于2003年10月20日才付諸施行，前面土地轉(zhuǎn)讓所得已經(jīng)用完，只有寄希望于后續(xù)開發(fā)；二是在土地嚴厲調(diào)控政策實施之前，大的基建項目依然紛紛上馬，加劇了鎮(zhèn)保資金支付的財政壓力。

很明顯，松江區(qū)的財政困境問題，并不在于國家政策的驟然變化，而根本在于其“以瘦補肥”及“拆東墻補西墻”的財政分配體制。這種財政分配體制本身就是有違公共財政的原則的，體現(xiàn)了財政分配的不公平性。

“土地換社保”的做法，讓我們看到了土地與社保之間的緊密鏈條。即松江的經(jīng)濟發(fā)展要以利用大量的土地資源作為基礎(chǔ)，而當農(nóng)民土地被大量征用以后，又必須要以農(nóng)民社保這種形式來予以補償，然而，在財政虧空的情況下，農(nóng)民社保又只能以經(jīng)營土地的收益來作為填補。所以，就形成了這樣一種惡性循環(huán)鏈條：越是要發(fā)展經(jīng)濟，就越是需要征用土地，而越是征用土地，就越是造成了農(nóng)民的貧困，而填補農(nóng)民貧困的社保，又只能靠不斷征用土地所獲得的收益來作為財政分配。

如果說“拆瘦補肥”是一種非公平財政分配制度的體現(xiàn)的話，那么，“拆東補西”則是一種權(quán)宜的財政分配體制。據(jù)報道，松江區(qū)的鎮(zhèn)保支付困境直接原因是由于松江地區(qū)修建大學(xué)城等大型投資項目而造成的。如此巨大的基建工程，就是再多的土地財政收入也難以填補巨額的財政虧空！

“土地換社保”的根源，在于對土地資源的濫用和侵吞。其實，我們應(yīng)該明白，失地農(nóng)民本來就應(yīng)該獲得相應(yīng)的補償，而這種補償和社保完全是兩回事，而“土地換社保”恰恰可能成為以社保當補償?shù)幕献印０凑宅F(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)來分析，土地作為一種資源要素，完全可以自由地進入市場，由市場所調(diào)配，但這種進入是完全自由的而非政府意志。

現(xiàn)代意義上的財政是一種公共財政。公共財政的基本性質(zhì)決定了其主要目的是為社會公共發(fā)展服務(wù)，而非為某一個集團或個人服務(wù)，即使是當某一個集團或企業(yè)出現(xiàn)了資金困難，政府財政調(diào)配也要以服從和服務(wù)于公共利益為首要出發(fā)點，而不能用“拆東墻補西墻”的辦法來作權(quán)宜之計，不能以公民社保來填補政府財政的空缺，更不能以此來塞責，將責任歸咎于國家的宏觀政策變化。