政策性農業保險試點分析

全國政策性農業保險政策設計必須堅持“統一制度框架與分散決策相結合”的原則，將制度的自然演進和人為設計有機地結合起來。

政策性農業保險制度模式

政策性、商業化保險聯辦共保：江蘇淮安模式

江蘇省淮安市農業保險采用“政策性、商業化保險聯辦共保模式”，于2004年11月由淮安市人民政府與中華保險公司簽定了“聯辦共保協議”，確定對水稻、三麥、養魚和農民團體意外傷害險等4個險種在10個鄉（鎮）進行試點?；窗材Ｊ降闹贫忍卣鞅憩F為：政府補貼保費；保險公司與地方政府利益、風險共擔；實行“低保額、低保費”的初始成本保險；以險養險。

政府推動＋共保經營：浙江模式

浙江農業保險采用“政府推動＋共保經營”的模式，即由在浙江的10家商業保險公司組建“浙江省政策性農業保險共保體”，由省人保公司作為首席人具體承擔運作。其試點基本框架可以概括為“政府推動與市場運作相結合，共保經營與互保合作相結合，全省統籌與縣級核算相結合，有限風險與責任分層相結合”。其制度特征表現為：保險對象主要面向種養大戶；保險品種采取“1＋X”模式，即目錄指導下自主選擇；從低保障起步；以保大災為主；以險養險；核損理賠更多依托農村基層載體。

政府主導下的農業專業保險公司經營：上海模式

上海市自1982年恢復開辦農業保險以來，經過20多年的探索，特別是從1991年開始，實行了政府推動、公司代理的經營機制，有力地推動了農業保險的穩步發展。在此基礎上，2004年9月，成立了安信農業保險公司，采取“政府財政補貼推動，商業化運作”的經營模式。上海模式的制度特征表現為：政府財政補貼；“基本保險＋補充保險”的運作機制；統保；共保；多樣化承保；以險養險；巨災補償；實行專業性農業股份公司的形式。

政府主導下的商業保險公司經營：北京模式

2007年北京市開始建立政策性農業保險制度，采取政府推動、政策支持、市場運作、農民參與的方式運作。其制度特征表現為：建立政策性農業保險管理機構；由商業保險公司市場化運作；全面的財政補貼。

發達地區制度經驗比較

制度模式

在本質上，江蘇淮安和浙江采取的是同一種模式，即均由地方政府與商業保險公司聯合共保，實行“風險共擔，利益共享，同舟共濟”的經營方式。江蘇與浙江兩省農業保險模式的區別，主要在于江蘇省采取與一家公司（中華聯合）共保，而浙江省與多家公司組成的保險聯合體共保，共保體可以降低獨家承保的風險，提高對化解巨災風險的承受能力。另外，責任分攤的方式更為細化。

兩省農業保險模式的優點在于，增加了政府這樣一個責任分攤主體，有利于保險公司控制賠付風險。這一點在淮安模式中體現為中華聯合與當地政府按比例分享保費、分攤賠款。而在浙江模式中則體現得更為明顯，對于5倍以上的超賠責任，完全由政府承擔。

政府與公司（或公司共保體）聯保，使得在農業保險的微觀經營中，政府行為與公司行為摻雜在一起，不利于明晰二者的責任邊界，可能存在制度性缺陷：

第一，由于政府的強勢以及其效應函數中的非經濟目標，可能出現大災不屬于保險責任范圍，但迫于政府的壓力保險公司不得不一起賠付，從而違背了商業原則。

第二，由于農業保險風險事故的特點，政府對于將來需要承擔的責任缺乏穩定的預期，不利于建立一個制度性的政府支持體系。

第三，政府介入農業保險的微觀經營，必然使得在推進政策性農業保險經營過程中，基本上都是以行政推動為主，提高了地方政府的操作成本。同時，由于用于農業保險的宣傳、展業、查勘、定損的費用相當高，而保險公司從所收取的保費中提取的經營管理費難以足夠補償政府的操作成本，這種行政推動的方式也缺乏可持續性。

第四，由于業務的開展主要依托于保險公司的服務網絡和管理資源，在微觀經營中保險公司處于信息優勢地位，有可能出現套取政府賠款的機會主義行為。

上海和北京的模式在本質上是比較類似的，即政府主導下的商業保險公司經營模式。政府主要承擔財政補貼、監管等責任，農業保險的微觀經營主要由商業保險公司進行市場化運作，政府與市場各自的邊界比較清晰，能夠較好地避免政府與商業保險公司聯保模式的上述制度性缺陷。

另外，四省市的模式也有共同之處，即都較為充分地利用了保險公司的現有組織資源，從而能夠節約成本，提高效率。從實踐看，保險公司，包括財產保險公司、專業性農業保險公司和相互農業保險公司，已經成為我國政策性農業保險的主力軍，他們的經營技術和人才是現成的，有的公司（例如人保、中華聯合等）已經有了實踐積累。只要政府的政策到位，扶持措施得力得當，讓他們既有利又承擔風險，在政策框架下充分發揮市場化操作的優勢，成功的希望是很大的。

據此，筆者認為，根據我國實際，對廣大的農村分散經營的個體農戶，比較適宜政府主導下的商業保險公司經營的模式，即在政府主導的框架下讓商業保險公司唱主角。

財政補貼

政策性農業保險的財政補貼需要解決三個主要問題：第一，解決農民買不起保險的問題；第二，解決農業保險經營成本過高的問題；第三，通過農業保險的再保險費補貼以及為農業保險建立巨災風險準備基金，解決農業保險中巨災風險難以分散的問題。

四省的試點方案都不同程度地提供了保費補貼，其中北京市的補貼水平最高，考慮到各區縣累加保費補貼，補貼比例超過50%。江蘇淮安的補貼比例為50%，浙江的補貼比例為35%，上海的補貼比例為30%～35%。

但除了北京市，其他三省份均沒有提供經營管理費用補貼和建立巨災風險準備金。

對于財政補貼責任如何在不同層級的地方政府之間分攤，四省份的實踐采取了三種不同的方式。

江蘇淮安采取省縣財政按固定比例分攤。這種方法簡單易行，但忽視了不同地區經濟發展水平的差異，往往是商品農產品基地或貧困地區的縣市（區）財力不足，省市財政的支持力度應當大一些；而對發達地區，省市財政的補貼力度可以小一些。

上海和浙江均采取省（市）與縣市（區）差別補貼的方式。對于經濟發展水平較高的地區，省市財政分攤比例相對小一些，而對于經濟發展水平相對較低的地區，縣市（區）分攤的比例要小一些，以體現財權與事權相對稱的原則，實現更大的公平性。

北京市采取由市財政承擔50%的保費補貼，各區縣根據實際累加保費補貼。這種方法由市財政承擔全部法定補貼責任，體現了市政府在提供政策性農業保險這種“準公共產品”中發揮主導作用的理念，減輕了區縣財政壓力。同時，北京市財政實力雄厚，能夠承擔起補貼責任。

從各地的實踐情況出發，農業保險財政補貼中地方政府不同層級之間的財政關系應該遵循這樣的原則：按照財權與事權相對稱的原則，適當調整地方不同層級財政投入的職責分工，即主要由?。ㄊ校┴斦摀胤截斦a助資金，至于二者之間的分攤比例要視不同層級的財政能力而定。

同時，財政補貼要充分考慮到各地經濟和社會發展水平的差異。在縣區財政較為拮據的情況下，省（市）財政補貼數額或比例要高一些；對于富裕地區而言，補貼數額或比例要低一些。彈性和靈活的補貼方式可以很好地解決各地經濟發展不平衡情況下政府補貼的公平性問題。

以險養險

從四省市的經營實踐看，除了北京市，其他三個省份都采取了“以險養險”，并將其作為重要的經驗。即準許被批準經營農業保險的公司在經營政策性農業保險業務的同時，也允許他們經營農村的其他財產和（或）人身保險業務，以這些商業性保險項目或險種的盈利自我補貼政策性農業保險。

筆者認為，“以險養險”的間接補貼是在農業保險缺乏制度性的農業保險補貼情況下推動農業保險發展的無奈之舉，“以險養險”的間接補貼方式本身不可取，存在很多制度性缺陷：

首先，政策性農業保險所需要的補貼需要多少商業性財產和人身保險項目來滿足，實際上是一個難題。假如商業保險業務所賺多于政策性農業保險業務的補貼所需，而且逐年有所積累，就會有個要不要交稅和如何交稅的問題。假如商業保險業務所賺少于政策性農業保險業務之補貼所需，虧損由誰補償或消化？在后一種情況下無非四條路，要么向政府要補貼，要么收縮政策性農業保險的業務、擴大財產和人身保險的商業保險業務，要么走商業性農業保險的道路，要么完全放棄農業保險經營，在走后三條路的情況下，政策性農業保險的目標就不可能達到。

其次，如何核定一家保險公司的政策性和商業性兩類保險業務的盈虧？由誰核定？核定的原則如何確定？從我國實際和各方面暴露出來的制度缺陷來看，對這些問題必須事先有一個規則和解決辦法，不然等出問題之后再討論就不好辦了。在實務操作中，已經出現了兼營農業保險業務的商業保險公司難以區分（更準確地說是故意不愿區分）政策性業務和商業性業務的費用關系，難以避免搭便車的現象。

再次，給這些政策性公司多少商業性業務，還涉及到商業保險市場的平衡性和公平性的問題。

最后，是“擠出效應”問題。允許政策性保險公司經營商業性業務，必然對其他商業保險公司的業務產生“擠出效應”。其他商業公司多開展業務，多產生利潤，可以通過稅收的形式轉化為財政收入。而如果想借助于“以險養險”的方式，則是以商業保險業務部分的利潤免稅的方式進行間接補貼的，從總量上并不一定會減輕財政負擔。

因此，如果財政部補貼足額到位，則沒有必要再采取自身存在諸多沖突和矛盾的“以險養險”的間接補貼方式。

綜合分析，北京市在補貼比較到位的情況下舍棄其他地區“以險養險”的做法，是非常有益的嘗試。

保障對象

從保障對象角度看，四省份采取了三種不同的方式。江蘇省主要保小戶，其理由是和種養大戶相比，普通農戶遭受自然災害時具有更大的脆弱性，政府通過財政補貼應該著重加強這部分小農戶的抗風險能力。浙江省主要面向種養大戶，其主要考慮兩個方面的因素：一是從操作上看，如果面向眾多散戶，農險核損理賠事務相當繁雜，道德風險監管難，勢必會提高管理運作成本；二是從需求主體看，廣大散戶農業收入占比不高，即便遇到風險對其生產生活影響也不大，而種養大戶投入大、風險高，一旦遇上風險就損失慘重，因而是參保的現實需求主體。而上海和北京則沒有明顯區分小戶和大戶，在政策上面向所有農戶。

筆者認為，農業保險首先吸引哪種類型的農戶投保，這方面可能有其內在的規律，不以政策制定者的主觀意愿為轉移。美國的經驗表明，農場的規模以及農場收入對于農戶總收入的重要性是是否參保的重要影響因素。2002年，在美國130萬休閑農場中，只有6%購買了農作物保險。這些農場的農產品產量很小，以至于農場之外的收入為農戶提供了足夠的風險保障。當農場收入占農戶總收入比例提高時，購買農作物保險的比例也隨之提高。2002年，在年銷售收入不到25萬美元，且其經營者將種植業作為主要職業的中等規模農場中，約30%投保。在年銷售收入至少為25萬美元的大型商業化農場中，農作物保險的參與率提高到近42%。如果這帶有規律性的話，我國的政策性農業保險有可能對規模較大的農業龍頭企業，種植養殖大戶或基地最具吸引力，對小規模農戶，特別是種植養殖的農戶經濟不具重要性的小規模農戶，不會具有很大吸引力。

但從政策制定上，對大戶小戶都應當一視同仁。江蘇只給小規模農戶補貼，浙江只給較大規模農戶補貼，都有偏頗。在筆者看來，目前我國農業保險的立法目標應該定位于“促進農業和農村經濟發展，同時推進農村社會保障制度建設”。如果對大戶小戶區別對待，則與政策性農業保險的立法目標有沖突。同時，公共財政提供的服務或福利應該體現均等化的原則，不能人為地歧視。因此，上海和北京在保障對象上面向所有農戶的做法更值得肯定。

保障程度和水平

農業保險的保障程度大小體現在保險標的范圍、風險事故的界定以及保障水平等三個方面。

在保險標的范圍方面，四個省份差別較大。江蘇省淮安市范圍較窄，主要包括水稻、三麥、魚塘；上海農業保險的經營歷史較長，通過“普惠制的基本保險+補充保險”提供了30多種保險，保險標的范圍最廣；浙江為“1+X”模式，提供了12種選擇；北京市試點則重點開辦果品、蔬菜、糧食、肉禽、奶牛五類政策性農險業務，計劃在“十一五”期間，保險標的覆蓋主要種養業生產項目的30%。各地保險標的范圍的選擇，大致考慮了兩個因素：一是遵循“循序漸進”原則，在開始的時候，從農民最需要的保險品種做起，取得經驗后再相應擴大保險標的范圍，擴展到其他作物上；二是各地在保險標的選擇范圍上，都主要選擇關系當地國計民生以及對當地農業和農村經濟社會發展有重要意義的種植業、養殖業和漁業項目。

在風險事故的界定方面，農作物一般以自然災害造成的作物產量損失、飼養動物以動物死亡損失作為風險事故。其中，淮安對風險事故的界定非常嚴格，水稻和小麥必須是由于自然災害造成農作物絕收或減產70%以上，病蟲害損失達70%以上或絕收，才能獲得賠償。浙江則主要以重大自然災害為保險事故。上海則賦予各縣（區）根據本地區農業情況、經濟條件及經營狀況，自行確定保險責任范圍的權利。

在保障水平方面，淮安和浙江都實行低保額的初始成本保險，原則上保障程度以補償承保對象的物化成本為主，以保障農民災后恢復生產為出發點。北京市則著眼于補償參保農民的農業生產經營成本損失。

考慮到農民的支付能力和政府的財政實力，四個省市政策性農業保險的保障范圍和水平基本上都遵循“基本保障”的原則，從基本保障起步，在取得經營經驗之后逐漸提高保障范圍和保障水平。

當然，保障范圍和保障水平的確定還要兼顧農民的支付意愿。在自愿投保的條件下，有時候過低的保障水平和過于狹窄的保險標的范圍可能難以滿足農民的差異化需求。在這方面，浙江和上海提供了更多的選擇，從而在保障

范圍的選擇上也就更為靈活。

巨災風險分散機制

農業易受巨災風險事故的襲擊，大面積旱災、水災在我國各地的發生率都很高。因此，農業保險必須建立巨災風險分散機制。

除了北京市，其他三個省市都沒有建立農業巨災風險準備金。缺乏巨災風險準備金，分散風險的其他安排也不足，這樣的農業保險試驗經營就成了一著“險棋”，等于將風險都集中到了當地政府身上，這也是目前有的省政府試驗政策性農業保險時最擔心的事。因此，建立巨災風險分散機制勢在必行。在這方面，北京作為全國的先行者，其改革示范的意義重大，改革取向值得關注。

為了進一步提高農業保險的巨災風險分散程度，除了要盡可能在較大范圍的地區推行農業保險、進行再保險安排外，必須建立農業巨災風險準備金，還必須規定巨災風險事故發生后巨災風險基金不足賠償時的融資方式。同時，積極關注巨災風險證券化的趨勢，探索其在農業保險巨災風險分散領域的可行性。

管理機構

和一般的商業性保險相比，政策性農業保險更為復雜，這也對其管理機構提出了更高的要求。政策性農業保險的復雜性不僅體現在其展業、承保、防災減損、理賠等業務經營層面，更主要地體現在其政策性本質所要求的跨部門協調上。因此，設立管理機構的關鍵在于，要能很好地協調各有關職能部門的關系和政策，這是政策性農業保險健康發展的前提。

從四省市的實踐來看，都建立了由相關政府職能部門參加的管理機構，但除了北京市，其他三個省市的管理機構的職責比較單一，難以承擔政策性農業保險的管理重任。

農業保險設立管理機構要能切實履行以下職責或職能：制定和執行有關政策性農業保險的政策；組織進行農業風險區劃和費率分區工作；研究農業風險和風險管理，精算費率，設計政策性農業保險的標準（或示范）條款；籌集、管理和使用巨災風險準備金；協調各地、各個參與農業保險的主體之間的關系；組織安排以及提供農業保險的再保險；審核和撥付財政補貼資金等。

結論

研究表明，四省市政策性農業保險的制度結構一定程度上體現了與地區環境的相容性，不同制度結構之間的差異也反映了地區環境之間的差異。

在政策性農業保險的制度創新中，首先要允許分散決策，允許各地多樣化的制度選擇。由于不同地區經濟和社會發展水平的差距以及各地不同的發展戰略，各地可以實行分散決策，根據當地的具體情況因地制宜地自行確定政策性和商業性農業保險項目的范圍、種類和保障水平，自行決定對政策性農業保險的補貼原則和標準等。

分散決策形成了多樣化的制度結構，各地制度結構相互競爭的“收斂”過程構成了政策性農業保險制度模式的自發演進。但顯然，僅靠制度的自發演進難以滿足政策性農業保險對有效制度的需求，因此，制度的設計就十分必要。在我國政策性農業保險制度發展中，有必要確定全國大致統一的整體制度框架，這能夠加快我國農業保險的制度演進過程，同時也有利于糾正農業保險制度自發演進中的路徑依賴現象。

因此，全國政策性農業保險政策設計必須堅持“統一制度框架與分散決策相結合”的原則，將制度的自然演進和人為設計有機地結合起來。

（作者單位：首都經貿大學勞動經濟學院）