構建民營企業準入國防工業的政策保障機制

摘要：因應世界新軍事變革的挑戰，積極推進我國國防工業建設，要求我國國防工業必須充分利用和發揮民營企業的資本技術優勢。為有效促進民營企業準入國防工業，針對民營企業在準入國防工業方面存在的諸多制約因素，提出構建民營企業準入國防工業的政策保障機制，以發揮政府在實現促進民營企業準入國防工業的作用。

關鍵詞：民營企業;國防工業;政策保障機制

中圖分類號：F272文獻標識碼：A文章編號：16723198（2007）11015102

1民營企業準入國防工業的科學內涵與外延

(1)民營企業進入國防工業產品市場。國防工業產品市場（俗稱軍品市場）是指在國家統一領導下，按市場規律組織武器裝備科研技術研究、工程制造和生產采購的所有科研生產經濟活動。民營企業進入國防工業產品市場，要求逐步開放國防工業產品市場，打破軍工系統內部大配套的格局，進一步引進競爭機制，在保障國防安全條件下，適當降低軍品準入門檻，將一些零部件、原材料和中間加工制造采用許可證管理、招標、訂貨等辦法分包出去，選擇有條件的民用科研院所和民營企業進行研制與生產。

(2)民營科技企業進入國防工業技術市場。民營科技企業是我國國民經濟體系的重要組成部分，同時也是我國國防科技活動中的一支重要力量。截止到2004年12月31日，全國民營科技企業數量為141353家，企業數量比2003年增加了13.14%。其中有限責任公司和股份有限公司54270家，私營與個體經濟企業52844家，分別占企業總數的38.39%、37.38%，全國民營科技企業資產總額達到53003億元，這表明我國民營科技企業已經具備參與國防科技的實力和能力。 

(3)民營企業進入國防工業資本市場。大力發展混合所有制經濟，是我國國防工業企業改革的重要內容。國家明確表示，允許非公有資本進入國防科技工業建設領域，按有關規定參與國防科研生產任務的競爭以及國防工業企業的改組改制，參與軍民兩用高技術開發及其產業化。因此，要積極吸吶民間資本進入國防工業資本市場，參與我國國防工業企業的股份制改造，實現國防工業資本多元化，以提高國防工業的競爭生存能力。

(4)民營企業進入國防工業人力資本市場。人力資本是國防工業發展的決定性力量，直接決定了其服務國防及國民經濟建設的能力與質量，在國防工業系統的各項工作中，具有十分重要的地位。當前，我國國防工業企業人才隊伍建設仍面臨著十分嚴峻的形勢。人才隊伍建設的基礎不夠雄厚，人才隊伍總量不足，結構失衡，分布不合理，高層次優秀人才緊缺。因此，加強國防工業人力資源市場建設，要充分利用普通高等學校和民營科研機構學科專業、人力資源、設備設施上的優勢，積極引進各類民營科技和經營管理人才為國防工業企業的武器裝備研制提供人力資本支撐。

2民營企業準入國防工業的制約因素

目前，對于民營企業進入國防工業參與武器裝備研制的問題已經引起了各方面的高度重視。十六屆三中全會確立了“軍民結合，寓軍于民”的國防工業發展戰略。2005年5月27日，國防科工委正式對外頒布《武器裝備科研生產許可實施辦法》，對民營企業進入國防領域進行“正名”與“鼓勵”。根據該《辦法》，民營企業及其他非公有制企業將獲準進入武器裝備科研生產領域。這些都為民營企業準入國防工業塑造了良好的社會環境。但是，民營企業可以進入國防工業，但也不一定完全就能夠進入國防工業。因為，軍隊和國務院有關部門雖然出臺了一些法規，確立了有關制度，但尚未構成民營企業進入軍工市場的充分條件，民營企業準入國防工業還會受到諸多因素的影響和制約。

(1)利潤因素。

首先，武器裝備是用于保障國家安全需要的產品，平時軍隊對武器裝備的消耗量非常有限。同時，一國政府為了保持軍事技術上的領先性和降低武器裝備的淘汰成本，對同一型號的武器裝備等產品采購量也十分有限。如果一次性訂貨批量過小，會造成企業生產和經營防務產品規模上的不經濟，甚至可能陷入虧損。武器裝備產品訂貨間隔期長。另外，一些武器裝備更新周期長，當某種武器裝備批量生產和裝備軍隊后，往往需要較長時間才進行更新換代，期間將不可避免地使企業存在專用設備、人才等閑置浪費現象，影響企業的盈利能力。也就是說，如果進入國防產業無利可獲，或者獲利甚微，民營企業就會缺乏進入國防產業的意愿。

(2)風險因素。

民營企業參與國防工業面對投資與生產的雙重風險。首先是專用性投資風險。武器裝備是用于保障國家安全防務的特殊產品，在其生產過程中，對設備、工藝、材料和人員等都有一定特殊的要求，客觀上要進行一些專用性的投資。這個專用性投資，僅僅“鎖定”在武器裝備生產上，企業能否獲得武器裝備訂貨任務，以及獲得武器裝備訂貨規模狀況，將直接影響和制約武器裝備生產專用性投資的效率。其次是武器裝備技術開發的風險。在武器裝備的技術開發中，不僅需要投入巨額資金和大量的人力、物力，而且面臨失敗率極高的風險。民營企業參與國防工業所承擔的這些風險，如果不能使企業有獲得高收益的預期，甚至使企業產生利益受損的預期，那么民營企業就不愿去積極面對這些風險，也就不敢進入國防產業。

(3)準入的高門檻。

國防工業準入的高門檻增加民營企業的進入難度。武器裝備研制生產事關國防安全，因此，武器裝備需求方出于對國防安全的考慮，對武器裝備的生產具有一些特殊的要求。因而，民營企業要進入國防工業，必然面臨著一個比較高的門檻。主要表現在：①特定技術要求高；②進入成本高；③特殊標準要求高；④安全保密要求高。

(4)政府的嚴格管制。

武器裝備用于保障國家安全的特殊屬性，決定了政府必須對進入國防工業的企業進行嚴格的管制。長期以來，我國對進入國防工業的企業通常采取的是政府指定辦法，即由政府直接指定某些企業作為專業性軍工隊伍從事武器裝備的生產活動，任何企業不得隨意進入和退出國防工業。目前，雖然民營企業可以參與部分武器裝備的生產經營活動，但也被嚴格限制在非常有限的產品生產范圍內。政府對進入國防產業的嚴格管制，導致民營企業與國有軍工企業在武器裝備生產上的不平等地位。

3民營企業準入國防工業的政策保障機制

(1)構建民營企業準入國防工業的資質認證機制。

民營企業要想準入國防工業，必須符合國防科工委制定的“許可證”制度和軍隊制定的“資格審查制度”所規定的條件，并按照規定的程序通過嚴格審查，才能具有承擔武器裝備研制生產任務的資格。①要驗證民營企業是否具有獨立承擔民事責任的能力。②要驗證民營企業是否具有良好的資信和健全的質量保證體系。良好的資信主要是指民營企業在生產經營活動中始終能夠作到遵紀守法，誠實守信，安全保密，并在合同履行中有良好的業績。健全的質量保證體系，主要指企業的質量保證體系符合國家或軍隊有關標準和要求，管理正規有序，體系運行有效。③要驗證民營企業是否具有履行裝備研制生產合同的條件和能力。

(2)構建民營企業準入國防工業的項目招標機制。

項目招標機制是指武器裝備采辦方發布擬采辦武器裝備的內容、要求等以招引或邀請某些愿意承包的企業對武器裝備采辦項目所要求的條件等進行報價，從而通過比較來確定理想的中標企業，達成協議的活動。在民營企業準入國防工業的大背景下，通過實行項目招標制度，能夠促進民營企業與軍工企業，以及民營企業之間的競爭，達到降低國防采辦經費，優化國防工業結構的目的。

同時，要界定實行招標制度的武器裝備領域。國外大量的研究表明，投標制度在實際中運用中存在許多問題，并不完全適用于對具有自然壟斷特性的產業。完全適合實行公開招標制度的武器裝備多數為零部件、電子元器件、普通的原材料等。而大型高技術武器裝備，由于高技術性和保密性的原因，只能采取分階段競爭，招標制度的實施不可避免地受到限制。至于戰略層面的武器裝備不可能實行競爭，所以招標制度完全被棄用。

(3)構建民營企業準入國防工業的信息交流機制。

由于我國沒有國防科技裝備發布制度，武器裝備需求信息缺乏溝通渠道，軍隊需要什么，需要多少，標準是什么，民營企業無從知道；政府和軍隊部門對于民營企業的技術狀況和產品也不清楚。因此，在民營企業準入國防工業過程中，要強化民營企業準入國防工業的供需信息的收集及交流機制，以最大限度的避免信息交流不對稱現象的發生。

①完善民營企業準入國防工業的公共信息平臺，擴大信息歸集部門，制定信息歸集標準，建立聯動監督制度，推動民營企業準入國防工業的供需數據信息開放共享。②定期舉行一次“民營企業準入國防工業的情況通報會”，為民用工業企業界向國防科工委、總裝備部提出國防科研和武器裝備發展的建議提供一個正式途徑。③成立涉及國防科工委、軍方、地方政府、民營科技工業企業界的小組或專門委員會，以加強相互之間的信息交流與互動。

(4)構建民營企業準入國防工業的質量監管機制。

能否滿足合同規定的“需要”，是衡量合同履行過程中產品質量的唯一標準。武器裝備質量的好壞只有在軍方購買之后才能觀測到，屬于一種典型“經驗品”。因此，要構建民營企業準入國防工業的質量監管機制，確保由民營企業承擔的武器裝備研制任務的質量可靠。

①實行全指標、全過程、全系統質量綜合管理，針對武器裝備建立一個科學有效的質量管理體系，包括人員、方法、制度等內容。使質量管理扎根于質量生產的每一個環節。②實行軍用標準的簡化改革，大力推行性能規范政策。③建立合格制造商名錄，實行動態管理機制。要確保武器裝備質量安全可靠，就要實行資格認證。資格認證合格者載入合格制造商名錄，并將成為按性能規范訂貨的優先選擇對象。

(5)構建民營企業準入國防工業的政府科學決策機制。

政府對民營企業準入國防工業運行進行干預的基本手段是制定和實施有關的政策。政府政策的制定和實施，在很大程度上規定著民營企業準入國防工業的運行效率。為了使政府政策能夠合理地指導民營企業準入國防工業的活動，從而確保民營企業準入國防工業的有效運行，就必須提高政府決策的科學性，避免政府決策失誤造成民營企業準入國防工業的低效率或無效率，防止出現軍工發展的大起大落給社會資源造成浪費現象。構建政府科學決策機制，最重要的是在決策主體、決策機構思維和決策程序三個方面實現根本的轉變，以通過界明決策主體進一步解決好誰來決策的問題、通過端正決策思維進一步解決好為什么決策的問題、通過優化決策程序進一步解決好怎樣決策的問題。

參考文獻

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