論基層政府改革中的“鄉鎮直選”

摘要：在實現村委直選取得一定的成果之后，民主建設者們則將目光又投向了我國最低的、基層的正式行政管理人員的選舉。我國很多地方的鄉鎮直選試點也是在結合各地方的具體情況上引入這一選舉方式。對“鄉鎮直選”這一民主體現方式做了適應性分析，即在我國推廣這一創新性制度的條件分析。

關鍵詞：鄉鎮直選;基層民主;政府改革

中圖分類號：F30文獻標識碼：A文章編號：16723198（2007）11008602

1“鄉鎮直選”的相關背景

在對“鄉鎮直選”做詳細的分析之前，我們可以先來看看各地對于“鄉鎮直選”這一基層民主實現方式的試點情況，以及各地在結合自身的情況下所做的創新性的制度保障。

1998年5月12日和9月17日，中共遂寧市中區委先后做出了在保石鎮、東禪鎮、蓮花鄉、橫山鎮進行黨委書記和鄉鎮長公開推選的決定，并成功地完成了“公推公選”工作。作為在全國首創了公開推選鄉鎮黨委書記和鄉鎮長候選人制度的四川遂寧市的鄉鎮直選。

隨后，各地方政府開始對這一選舉制度作適應性的應用。1998年12月，步云鄉采取村民直接投票的方式，選出了鄉長，被稱為“中國大陸直選第一鄉”；1999年1月至4月，深圳市政府經過長期醞釀，在派出工作隊赴現場指導的情況下，安排大鵬鎮進行了“兩推一選”式鎮長選舉；江蘇省在2005年宿遷市泗洪縣等地較大范圍試點的基礎上，在2006年上半年的全省鄉鎮黨委換屆選舉中大面積推行“公推直選”，全省893個鄉鎮中的70％鄉鎮通過“公推”產生黨委書記；云南紅河州在總結2004年瀘西縣10個鄉鎮“公推直選”鄉鎮黨委班子經驗的基礎上，于2006年初在全州２市10縣（除瀘西縣）126個鄉鎮全面推廣“公推直選”。

在總結試點地方的直選經驗和結合自身情況的基礎上，其它省市如重慶、貴州、河南、湖南等也依次進行了“公推直選”方面的試點。

2“鄉鎮直選”典型案例的創新分析述評

這些例子無論是在選舉的方式上，或是選舉的程序和制度規定上，都有開創先河之舉，比較能夠反映我國現階段“鄉鎮直選”的典型特征，并且都各自具備創新之處。總結起來，主要有以下幾個方面：

（1）直選制度的推行改變了原有鄉鎮政府的治理模式。

步云鄉作為我國第一個直選較為成功的例子來說，它不僅開創了鄉鎮長直選的先河，同時也推動了鄉鎮政府治理模式的轉變，是一種民眾與政府雙向互動的回應型制度創新。如步云鄉的鄉政府在直選之后，精簡了政府組織機構的人員，同時，政府機構的職責取向上也發生了重大的轉移，將中心轉移到鄉鎮長在競選時所承諾的施政綱領上，實現政府對全體民眾許下的諾言上。

（2）多元化的選舉方式擴大了基層政府的民意基礎。

鄉鎮直選的目的是將這種民主化程度直接推廣到基層民眾。主要的方式有以下幾種：

①以四川省保石鎮為代表的“公推公選”，其基本程序大致分為三個階段：第一步是參選者公開報名和資格審查；第二是在一定范圍內通過考評、演講答辯等形式篩選候選人；最后再舉行鄉鎮人代會或黨員（代表）大會選舉鄉鎮負責人。其創新之處主要是在候選人提名過程中維護了黨關干部的體制，擴大了群眾參與，增加了民意基礎。

②以山西臨猗縣和深圳大鵬鎮為代表的“兩票選任制”和“三輪兩票制”等。“兩票制”選舉方式的最大特點就是在候選人選擇的過程，民眾的意見起到了非常重要的作用。“三輪兩票制”借鑒了“兩票制”的一些做法。由于“三輪兩票制”的前后有三次投票過程，故稱之為“三輪兩票制”。

③以四川、江蘇、云南等地為代表的“公推直選”，在“公推直選”中，“直選”實際上包含了兩層意思：一是指由全體黨員直接選舉；二是指直接選舉鄉鎮黨委書記、副書記，而不是通過黨委委員選舉或者上級組織指定。這是一種具有直選色彩的競爭性選舉方式。

④“直選”，目前的典型代表就是四川省的步云鄉。鄉鎮長的產生直接根據相關的規定條件來確定和選舉，這種選舉方式是民意的直接體現。但是，目前對于此種方法的使用還存在很多關于合法性問題的爭論。但作為一種制度上的創新，它在程序和手段上的做法使其還是符合憲法和相關法律的精神的。

（3）鄉鎮直選的推行改善了黨的管理體制。

鄉鎮直選改變了過去那種有上級領導了任命方式，這樣的制度創新在一定程度上會改善原有的管理體制。首先，鄉鎮直選在一定程度上改善了黨群關系和干群關系；其次，黨領導可以在鄉鎮長直選的過程中，宣傳黨的方針與政策，減少成本；再者，鄉鎮直選也是激發基層民眾政治參與熱情的很好機會，使得政府的政治回應性程度提高，便于政府組織更好的實施管理。

3“鄉鎮直選”推廣的適應性分析

綜觀上述各地較為成功的試點案例，我們可以看出，要想在更大程度上推廣鄉鎮直選，我們需要做很多諸如制度，程序以及成本上的準備工作；同時，一些根本性的問題，如鄉鎮直選的合法性還有待解決。總的來說，主要有以下幾個方面：

（1）合理的選舉規則設置以規避違法風險。

“鄉鎮直選”的合法性問題一直是很多改革試點面臨爭議的源頭之一，而要解決這一問題，最主要的還是要讓“鄉鎮直選”合法。這里的合法包括兩個方面的含義，一是政治學意義上的；另一個是法律意義上的。事實上，很多試點的推行都是在符合民眾意愿以及黨組織的審批的情況下進行的。因此，在政治學的意義上它是合法的。那么，要解決的只有法律意義上的了。這個問題，可以從選舉的程序以及技術上加以規避。如“三掄兩票制”和“兩票制”，均遵守了先提名代表后選舉的間接選舉原則，因此，也就不存在違法的問題。

（2）準確的環境分析與風險估算以降低改革的成本。

在推行這項制度之前，應當對當地的社會情況、民眾生活狀況、政治參與程度、文化教育水平以及當地基層政府的組織結構情況都要做全面詳細的分析，計算推行該項制度的成本，并與現行的行政成本作比較，然后再決定是否推行該項制度。而各個試點的做法都是遵循著這些方面來的并取得了成效。

（3）適時的領導機制改革和選舉過程監督以確保黨的領導地位。在推行這一制度的過程中，對其領導機制根據“直選”的實際情況做相應的調整。①在推行“鄉鎮直選”的準備階段，黨的領導機構應該對其提交的可行性分析做詳細的審查和批閱，提出指導性的意見和建議；②在推行的整個過程中，對整個選舉的規則的設置以及整個過程的公平性監督和控制；③在公開透明的情況下，確定鄉鎮長的候選人，并根據候選人提出的組閣要求做出最后的審核。另外，在這個由下至上的政府機構成立之后，黨的領導機制要適時的做出一定的變動，以和新政府的權力進行整和。最后，黨的領導機關在適當放權的同時，要確保政府行使權力的合法性，以及履行對民眾承諾的及時性。

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