從政府制度倫理化到政府倫理制度化

摘要：政府制度倫理化和政府倫理制度化是相互聯系、相互作用的雙向互動的辯證統一關系，是政府制度倫理的不可分割的兩個方面。政府制度倫理建設包括從政府制度倫理到政府倫理制度化的內容。從政府制度倫理化到政府倫理制度化，可以清晰地看到政府制度所承擔的倫理功能。政府制度的倫理功能主要表現為整合政府倫理規范、約束或激勵政府行為的選擇。從政府制度倫理化到政府倫理制度化，一個終極性的標志是“政府倫理立法”。政府倫理立法是以立法、制度的方式確立對政府組織以及公務員的倫理要求，并以此規范政府行為。

關鍵詞：制度倫理；政府制度倫理；政府制度倫理化；政府倫理制度化

中圖分類號：B82-05 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X(2007)12-0102-04

所謂政府制度，指的是政府的組成、體制、權限、活動方式等方面的一系列的規范和慣例。所謂政府制度倫理，是關于政府制度的倫理，就是政府制度倫理化與政府倫理制度化的統一，是從政府制度倫理化走向政府倫理制度化。

一、制度倫理與政府制度倫理

當前學術界對制度倫理探討方興未艾，但是，人們對制度倫理的認識存在著很大的分歧。總結各位專家學者的觀點，可以歸納為以下三種：

第一，制度中心說。這種觀點認為制度倫理即是倫理制度化，也就是一種制度化、明文化了的倫理道德規范。在概念上，這種觀點常把制度倫理表述為“倫理制度”、“道德制度”等。持這種觀點的學者主張應以制度為參照系，制度倫理必須致力于從制度方面來解決社會發展的倫理問題，具體表現為制定、完善并執行各種符合倫理要求的規則和規范，并使之明文化、外部化，成為帶有某種強制作用的制度性社會道德規范。制度倫理是與政治制度、法律制度、經濟制度并存的，并且借助于這些制度力量所形成的“道德法庭”，是針對組織或個人行為的道德約束、監督和激勵機制。這種觀點突出了制度建設的重要性，強調倫理道德建設必須走制度化的道路。

第二，倫理中心說。這種觀點認為制度倫理也就是指制度倫理化，強調制度本身的倫理性、合道德性。在概念上，有“制度倫理”、“制度道德”、“制度德性”、“體制倫理”、“制度性倫理道德”、“體制的道德性”等不同的表述。持這種觀點的學者主張應以倫理道德為參照系。提出制度倫理具有兩個方面的內涵，其一是“制度的倫理”；其二是“制度中的倫理”。前者指對制度的正當、合理與否的倫理評價。后者指制度本身內含著一定的倫理價值追求和道德理念。

第三，雙向互動說。這種觀點是在總結“制度中心說”和“倫理中心說”兩種觀點的基礎上提出的，認為制度倫理是制度倫理化和倫理制度化兩個方面雙向互動的統一。制度倫理化是指制度的合道德性，倫理制度化是指人們把_定社會倫理原則和道德要求提升、規定為制度，因而制度倫理應該被理解為存在于社會基本結構和基本制度中的倫理道德要求和實現倫理道德的一系列制度化安排的辯證統一。在制度與倫理的雙向互動過程中，要求社會制度本身應是合乎倫理道德要求的，而實現這種道德要求則需要通過一系列的規范化、制度化和法律化的措施和途徑。簡而言之持這種觀點的學者認為，制度倫理建設包括對制度的道德合理性問題的解決和倫理道德的制度化、法律化兩方面的內容。對于道德建設來說，制度倫理和倫理制度都是不可或缺的。“倫理制度”是“制度倫理”的前提，“制度倫理”為“倫理制度”營造適宜的外部環境。 “制度中心說”從倫理制度化人手，探討道德建設的途徑，不啻為一種有益的探索； “倫理中心說”從制度倫理化人手，著力研究制度本身的倫理性和合道德性，也具有重要的理論意義。但以上兩種觀點均有片面性，筆者比較傾向于雙向互動說，即制度倫理是制度倫理化與倫理制度化的統一。照此推理，政府制度倫理是政府制度倫理化與政府倫理制度化的統一，因此我們可以分別從政府制度倫理化和政府倫理制度化這兩個方面來闡釋政府制度倫理。

對于政府制度倫理化，可以做以下理解：

第一，政府制度倫理化就是追問“政府制度中的倫理”，即體現政府制度本身的倫理性。具體地說，它考察和求證政府制度中可能蘊涵的倫理追求、道德原則、價值判斷。任何一項政府制度在建立之前，總會做出“對準有利”之類的倫理判斷和道德思考，在建立的過程中又總會運用道德價值判斷的方法，將建立之前的倫理判斷和道德思考具體化為價值觀念和準則，融合在政府制度中并通過政府制度的形式表現出來。“一定的制度蘊含著相應的道德觀念和道德意識，制度以道德性為基礎。”雖然政府制度本身并不是具體的、直接的道德規范，但在政府制度設計與政府制度運行時往往要依據特定的倫理要求和道德原則，這就使得政府制度具有一定的與倫理道德相關甚至相同的內容。同時，倫理道德對政府制度的要求、政府制度對倫理道德的追求也正是在這一過程中得以體現。關于這一點，許多學者都有論述。例如，諾思曾把一定的倫理道德當作制定規則的規則；美國法學家埃德加·博登海默認為制度是包含著道德涵義的廣義概念，如誠信、良心等等，否則就是值得懷疑的；富勒則指出，一個真正的制度包含著自己的道德性，即內在道德或程序自然法，一旦國家所施行的制度沒能蘊含道德性質，就會導致一個根本不宜稱為制度的東西。在這里需要強調的是，政府制度中所蘊涵的道德原則以及所體現的倫理要求，其本身必須盡可能地適應時代的要求，這樣的道德原則和倫理要求使得政府制度能夠指向于特定的倫理目的，并且能夠代表時代的主導倫理精神和價值觀念，從而可能產生一定的具有倫理意義的結果。因此，政府制度倫理雖然不等于政治制度、法律制度、經濟制度等等，但卻可以使這些制度具有最大限度的道德意義。

第二，政府制度倫理化還包含對政府制度的倫理評價，即對政府制度的正當、合理與否也就是善惡的倫理評價。對政府制度的倫理評價是由政府制度中的倫理性質決定的，表明社會對政府制度的“倫理效應”所持的態度。鄧小平認為，制度問題是帶有根本性、全局性和長期性的問題，制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。這里所講的“制度好”和“制度不好”，實際上就是根據制度本身公正、合理與否所做的倫理評價。

對于政府倫理制度化，可以做以下理解：

其一，政府倫理制度化是指“制度化的政府倫理”，即以制度形式存在的對政府的倫理要求。和道德價值目標。它把相對抽象的對政府的倫理要求、道德價值目標具體化為政府所必須遵循的一系列可操作的道德規范，或者說，是將抽象的、神圣的、不確定的道德情感、道德理想與現存的政府制度相結合，使其“物化”，成為具有強制性的、普遍性的約束政府行為的現實制度力量，這就形成了政府倫理制度。政府倫理制度化的典型形式是政府倫理立法。政府倫理制度作為制度化的政府倫理，不同于政府制度的倫理，即不同于政府制度中的倫理。政府倫理制度中的“制度”，是直接的道德規范；而政府制度倫理中的“制度”，則是非倫理的、非直接的道德規范。的組合。政府倫理制度依附于政府制度而存在，因而。必須把對政府的某種倫理要求和道德價值目標直接以政府制度的形式表達出來并確定下，來，以便使當下的政府實踐能達到預期的倫理目標。政府倫理制度不再是隱性的了，而減為制度化了的、外部化了的、明文了的政府行為規范它關涉到對政府的合理的倫理要求能否實現，關涉到政府制度倫理能否實現。因此，“制度化的政府倫理”是政府制度倫理的題中應有之義。

其二，政府倫理制度化還包括貫徹執行制度化了的政府倫理準則的過程。任何政府制度確立以后，其貫徹、實施就成了關鍵，否則，政府制度將成為無意義的東西。那么，靠什么來保證制度化了的政府倫理準則得到執行和實施呢?答案是靠監督和懲罰。盡管倫理道德對政府行為有著一定的約束力和導向力，但是，倫理準則和道德規范是依靠社會輿論、傳統習慣、人們的內心信念起作用的，這種特性決定了它的調節作用是有限的，因此需要一種與道德相關的制度來進行倫理性的監督和懲罰，這就是政府倫理制度。從這一點看，政府倫理制度是對道德準則或規范的有力保障，這種保障既有“監督”的方面，也有“懲罰”的方面。

概而言之，政府制度倫理化和政府倫理制度化是相互聯系、相互作用的雙向互動的辯證統一關系，是政府制度倫理的不可分割的兩個方面。沒有政府倫理制度化，政府將難以有明示的道德規范，政府倫理功能也將難以實現；沒有政府制度倫理化，政府基本制度結構將缺乏倫理精神的支撐，必將影響政府制度的合理性。由此可見。政府制度倫理化和政府倫理制度化是一個雙向互動的過程，正是在這一互動的過程中完善政府制度倫理，并且推動政府倫理的建設。

二、政府制度的倫理功能

從政府制度倫理化到政府倫理制度化，可以清晰地看到政府制度所承擔的倫理功能。政府制度的倫理功能主要表現在兩個方面，即它能夠整合政府倫理規范，能夠約束或激勵政府行為的選擇。

第一，政府制度能夠整合政府倫理規范。楊清榮教授把制度的倫理功能歸納為四個方面，即凝聚功能、演示功能、調節功能和規范功能。從政府制度的運作來看，制度倫理的這些功能，對提高政府行政能力、解決政府倫理問題、整合政府倫理規范，具有非常明顯的作用。其一是政府制度的凝聚功能。通過政府制度的設計和安排，使政府制度中所內含的倫理價值對政府組織以及公務員個體產生感召力，形成政府制度的向心力與凝聚力。其二是政府制度的演示功能。政府制度的具體運作和實施過程，實際上是政府倫理規范在政府實踐中的具體演示，如公平、正義、責任等觀念，都會在政府行為中表現出來，從而對社會大眾產生示范作用。其三是政府制度的調節功能。通過政府制度調節社會關系和利益關系，使之達到最大程度的默契與和諧。其四是政府制度的規范功能。政府制度對政府行為所要達到的倫理目標予以確定，并通過程序化、具體化的條文，將必須遵循的倫理規范固定下來。使政府組織和行政人員具有制度所認可的行為方式和思想境界。由政府制度的以上四個方面的功能可知。它具有整合政府倫理規范的功能。政府制度整合政府倫理規范，主要“通過兩種基本方式發揮作用：明示和默示”。所謂“明示”，是指政府制度通過規范公開昭示政府倫理要求，主要表現為法律規范、各種行政法規以及有關政府組織和公務員的章程、守則、承諾等。所謂“默示”，是指政府制度所內含的倫理精神和價值意義，通過組織形式、運作程序以及基本的權利、義務安排等方式，給政府以倫理價值的暗示。并展現出一條基本的行為之“道”。明示和默示是政府制度發揮其倫理功能的兩個不可或缺的方式，真正健全的政府制度應將二者有機地統一起來。相比而言，默示比明示對政府倫理規范的整合作用更為明顯。明示使“民免而無恥”，默示則能使人“有恥且格”。

第二，政府制度能夠約束或激勵政府行為的選擇。就政府的行為而言，它總是體現了當下的那個社會的經濟生活、政治生活和文化生活的內容。因為政府制度以規范的方式表達了那個社會的經濟生活、政治關系和文化價值觀，并以強制性的力量強迫政府按照制度規范選擇行為，所以政府制度對政府行為的選擇具有約束或激勵的作用。這種作用主要體現在以下三個方面，第一。政府制度確定政府行為的基本框架，限制其選擇的范圍和機會。羅爾斯將“制度理解為—種公開的規范體系，這—體系確定職務和地位及他們的權利、義務、權力、豁免等等”。政府制度是對政府行為的規范。政府能做什么、不能做什么、該做什么、不該做什么、擁有什么權力、享有什么利益、承擔什么義務，都是由政府制度規定的。政府只能在制度提供的基本框架內開展工作。不能脫離或超越制度的基本框架。第二。政府制度對政府行為的選擇有巨大的導向作用。制度是一種廣義的利益激勵機制，不僅包括物質獎勵，而且還包括精神褒獎、輿論贊揚、職位升遷。這種利益激勵“是個人所能感覺到的在結果上的積極和消極變化”。政府制度向政府組織和公務員傳達了一種信息，應該按照政府制度規范去做。如此行為的收益是明確的和巨大的，不如此行為是沒有任何收益的，而且還將付出不小的代價。霍奇遜認為：“慣例與正式制度，通過建立或多或少是固定化的人類行為的范式，或者設置人類行為的界限，或者訂立人們行為的規則，或者約束人類行為，實際上都提供給當事者以信息。”制度“給”政府“當事者以信息”的結果，就是對政府行為的選擇起到導向的作用。制度之所以對行為能夠起到導向作用，就在于制度性安排所表達的行為預期收益。第三，政府制度影響政府的價值目標和偏好，使政府從被迫遵守外在的制度約束轉化為自覺的自我約束。政府制度的強烈作用使政府組織以及公務員養成一種行為習慣，樂于自我約束。

三、政府倫理立法

從政府制度倫理化到政府倫理制度化，一個終極性的標志是“政府倫理立法”。政府倫理立法是以立法、制度的方式確立對政府組織以及公務員的倫理要求，并以此規范政府行為。

有觀點認為，倫理和立法是互不相容的，把倫理和立法連接在一起是不正確的。某一種行為一旦進入立法程序，就不再是倫理問題，而成為法律問題了。按照這種觀點，一個人如果只是被法律強迫以某種特定的方式行動，而不再能夠將自己的價值觀運用于處理具體的問題，那么，任何法律能夠管轄的行動就被從倫理領域驅逐出去了。倫理與法律雖然有著嚴格的區別，但是二者具有同質性，都是關于權利和義務的規范，在內容上也是相互滲透和相互貫通的。倫理是立法的依據，立法則是一定倫理精神的體現。在現代社會，二者的功能和目標也趨于一致，都是為了維護公平、公正的社會秩序，實現人的自由和權利。博登海默曾指出： “那些被視為社會交往的基本必要的道德正義原則，在一切社會中都被賦予了具有強大力量的強制性質。這些道德原則約束力的增強，是通過將它們轉化為法律規則而實現的。禁止殺人、強奸、搶劫以及人體傷害；調整兩性關系；制止在合意契約的締結與履行過程中欺詐與失信等等，都是將道德觀念轉化為法律規定的例子。”人是具有有限理性的“經濟人”，具有自利的動機和認識事物的局限性，因而，如果沒有某種約束。個人的自利動機就會導致自私心的膨脹和責任心、良心的弱化。政府倫理立法在它管轄的范圍內規范政府的行為。

美國早在1853-1864年間，為了解決公共權力被濫用的問題，就通過了第一部利益沖突法規。將立法視為處理和解決政府倫理問題的方法，在美國已有150多年的歷史了。自美國之后，其它國家紛紛仿效，開始對政府倫理問題進行了法律方面的規定，把越來越多的政府倫理規范納入到法律規則的體系之中。加強政府倫理立法，通過法律的強制力量來維護政府倫理。已經成為現代國家共同的發展趨勢。

政府倫理立法的優點在于：第一，它為政府解決倫理沖突和倫理困境提供了一般性的指導，這種指導“是對政治共同體道德最低標準的規范性陳述”。第二，它也為懲罰那些違背最低道德要求的行為提供了依據。“盡管倫理有其被動的本性——通過給行為設立道德最低標準實現其‘抓小偷’的主要功能，而不是樹立最高的理想——但也確實提供了一個樹立反面教材的方法。”

政府倫理立法的缺點則表現為：第一，由于它停留于一般性的原則的指導，在具體的政府工作實踐中往往難以操作。對于具體問題的法律解釋某種程度上有其固有的模糊性和疑問，“因為法律解釋本身取決于先前的大量的判例和解釋者自己的知識水平。本意不壞的公共行政人員很容易會誤解法律，想把政府組織雇員的明顯違法行為舉報出來的人也很可能會對‘法律是否適用某一具體情形’不太有把握”。第二，由于倫理立法漏洞的存在、政府執行機制的不健全、舉出有力證據的困難以及公務員對于舉報自己同事涉嫌違法行為的不情愿等方面的原因，使得政府倫理立法通常難以實施。第三，如果更為有效地實施政府倫理立法，可能會使政府倫理立法的數量龐大而且無處不在，這就會在政府組織內部造成一種壓抑的懷疑氣氛，導致內訌、自保和恐懼意識，也就不再有公務員敢于冒險進行創新性行為和合法性行為。

盡管政府倫理立法并不是完美無缺的。而且完善它還需要漫長的時間，但是有一點不可否認，政府倫理建設必須從政府制度倫理化走向政府倫理制度化。

(責任編輯 陳金清)