論政府理性經濟行為的制度基礎

摘要：政治統治者履行公共權力的過程就是政府履行職能的過程，其過程會有相當多的理性和非理性的經濟行為，國家或政府是公共秩序的守護者和公共物品的供應者。政府也是“經濟人”，但其經濟行為必須理性，政府的理念是公平和正義，政府的職責在于建立一種“競爭秩序”。

關鍵詞：政府職能：公共產品；經濟行為；理性與非理性

中圖分類號：FO45 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854x(2007)12－0026-04

自亞里士多德以來，人們一般認為政府職能包含立法、司法和行政等三個方面。恩格斯曾經說過：“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”政治統治者將行公共權力的過程就是政府履行職能的過程，在此過程中會有相當多的理性和非理性的經濟行為，其行為對公共選擇和民眾產生了重要的影響。

一、政府的職能定位及其悖論

1.政府必須代褻絕大多數民眾的利益

什么是國家?“國家是一群自由人為著享受公共的權力和利益而結合起來的完善的團結”。古代的雅典憲法規定，誰行使行政職權，誰就應該對公民負責。17世紀的荷蘭政治思想家格老秀斯則認為，人們彼此訂立契約、組成政治社會的目的在于謀求公正；國家的根本任務是“維護公共安寧”、保護私有財產和個人安全。所以，只要是合法政府，都要求必須代表絕大多數民眾的利益，都要求對公民履行政府職能，如維護社會秩序、倡導社會公正、保障民眾的自由、維護民眾的利益，使民眾安居樂業、社會政通人和、國家繁榮昌盛。

2.政府也是“經濟人”

亞當·斯密在《國富論》里闡釋“看不見的手”，極力渲染利己之觀，但同時卻又認為，人性中同樣存在利他的一面。只有利己、理性和利他，才是完整的“經濟人”的人格。商人雖然是“經濟人”，但是商人的本意是在追求一己私利。并非天生具有完整的“經濟人”的人格。政府作為公共選擇者的載體，有著和“經濟人”共同的行為特征，同樣受著背后那只“看不見的手”的支配，政府也是“經濟人”，在公共選擇的過程中也在追求自身利益最大化。所不同的是，商人的著眼點在于利已。政府的著眼點在于理性和利他，這種理性和利他的行為，則應該涵蓋公共選擇的全過程。

18世紀法國唯物主義哲學家愛爾維修強調“利益是我們的唯一推動力”。指出“人永遠服從他理解得正確或不正確的利益”，并且主張“把個人利益和公共利益很緊密地聯系起來”。對政府而言，個人和公共利益的結合就是要求政府以利己為前提，集理性和他于一身，把“看不見的手”和“看得見的手”結合在一起，調節社會和經濟的正常運轉，推動社會進步。

3.政府必須承擔社會職能

自從有了統治者和被統治者兩大階級，人類社會就產生了公共權力。政府就是按照一定的規則建立起來、代表一定區域里的公共權力和執掌公共權力的主體。因為“它能夠對社會公共資源作出權威性分配，同時也能夠對社會公共事務作出權威性決定。或者簡而言之，作為社會的公共權力，它掌握了對于社會公共資源的控制權”。英國思想家約翰·洛克認為，生命和財產是人身最重要的兩項權利。在市場經濟條件下，政府職能主要包括經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等四項職能。20世紀以來。西方主流學派中的絕大多數都強調國家的社會職能，即為弱勢群體提供公平、公正和社會福利的機會。今天，隨著經濟的發展和社會的進步，奉行市場經濟體制的政府對人民的責任感逐漸增加，這就要求政府必須承擔更多的社會職能，剔除內心中過分的利己心，為社會提供政治、經濟、社會、軍事、文化等方面的公共產品，如限制壟斷，調節全社會的收入和財富分配，以彌補“市場失靈”，消除市場中的外部性問題。使經濟外部性內在純，保持宏觀經濟穩定，促進經濟發展。

從政府的職能表現來看，存在著兩個方面的悖論：一是因“市場失靈”導致“政府干預”。自由放任是《國富論》的主旋律。亞當·斯密堅信財富的增長是整個社會追求的最大目標。他認為政府最好的經濟政策是讓市場機制這只“看不見的手”自由調節經濟的運行，同時他責難任何非經濟力量對經濟生活的染指，尤其反對政府對經濟生活的干預，主張政治權力退出經濟領域。在他看來，政府的經濟職能僅僅體現在維護國家安全、保護私有財產神圣不可侵犯、建立司法行政機構、為社會提供公共服務等五個方面。在這種理論的指導下，資源配置依據其內在的規律，使市場經濟成為建立在分散決策基礎上的信號系統。“看不見的手”以自發形成的價格反映市場中的各種力量的對比，在完全競爭的市場經濟中，消費者個體用“貨幣選票”來選擇產品，通過價值規律這只“看不見的手”引導資源通過市場自由配置，而非通過政府或行政力量來配置。但是，市場經濟并不總是有效率的，“價格信號”有時也會失真。美國經濟學家庇古曾經認為，在經濟活動中，如果某廠商給其他廠商或整個社會造成了不需付出代價的損失，那就是外部的不經濟。在信息不對稱和交易成本過高的情況下，市場經濟的缺陷集中體現為“市場失靈”，其結果必然是不能達到“怕累托最優”，從而產生如1929—1933年的資本主義世界的經濟危機。經濟危機是自由放任的“產品”。市場經濟的缺陷引發的政治和社會問題，要求政府用經濟手段去解決。因此，人們迫切需要政府出面干預經濟，以彌補市場缺陷。“羅斯福新政”無意之中擴展了政府職能。使西方資本主義國家從原來的自由的市場經濟體制轉變為政府干預的市場經濟體制。以凱恩斯的《通論》作為理論指導，西方資本主義國家的政府運用財政預算來制定經濟政策、對社會和經濟生活進行管理，成為政府發揮其職能的重要內涵。市場經濟的構架也由原來的企業、市場兩大方面延伸到企業、市場、政府等三大方面，政府發揮其職能的外延不斷擴大。二是因“政府干預”導致“政府失靈”。凱恩斯反對自由放任，積極主張政府干預，他認為，如果政府對經濟發展采取自由放任的不干預政策而單純依靠私人經濟的市場自動調節，其結果可能會危及資本主義制度，這實際上是發出了政府必須干預的信號。在凱恩斯理論的指導下，西方資本主義國家把加強市場調節作為政府干預經濟的重要職能。協調和組織經濟、社會資源，對國民經濟進行全局性的規劃、協調、服務和監督，矯正“市場失靈”。政府管理也從公共領域進而擴大到了社會經濟領域，它包括規范和充分發揮政府職能，國家直接進行投資，增加公共開支，擴大政府采購，調整財富分配，對資本家進行補貼、減稅，降低銀行利率，鼓勵私人投資，減弱競爭，赤字財政，發展公共福利事業，用內需拉動經濟，消除經濟活動帶來的負的“外部性”。

政府干預的目的是為了維護市場經濟的秩序，促進經濟發展和社會進步，因此取得了顯著的成效。但政府干預實際上是一柄“雙刃劍”。一方面，政府代表公眾和市場的利益去糾正市場的“過錯”，屬于干預得當，對經濟發展和社會進步有利。但另一方面，政府的這種“糾錯”行為往往不當或過分，因為內在功能性缺陷和外部條件缺陷引起的市場機制在資源配置的某些領域運作不靈，政府的決策和行為有時不一定對經濟發展和社會進步有利，如資源浪費、外部負經濟效果、“經濟人”過分的逐利行為、壟斷生產和經營、信息不對稱的情況下的商品交易等不確定性以及政府無視社會貧富差距面導致社會收入分配不均等非理性行為，甚至包括宏觀經濟總量失衡、經濟效率低下，政府達不到干預經濟的最佳效果等，統稱為“政府失靈”。當“政府失靈”的時候政府的這只“看得見的手”就成了“掠奪之手”，其結果是損害經濟繁榮。危及社會穩定，延緩一國或一個地區的現代化進程。針對“政府失靈”的后果。新制度經濟學派的代表人物道格拉斯·諾思提出了“諾思悖論”，他認為“國家是經濟增長的關鍵，但國家又是人為經濟衰退的根源。”

二、政府經濟行為的理性與非理性

1.資源的稀缺性要求政府的經濟行為必須理性

公共物品是具有共同受益或聯合消費特征的物品或勞務。公共選擇實際上就是政府選擇。在市場經濟中，公共部門充分發揮政府所掌握的經濟力量和政策工具(如政府購買、轉移支付、稅收、國債等的規模、結構)。來對私人都門進行干預，影響其經濟決策。從而調節社會總需求和總供給。傳統的觀點認為，中央政府側重于履行收入分配職能和穩定職能，地方政府的職能主要是通過資源配置的方式來應對市場失靈。在凱恩斯看來，地方政府的作用很大，因為它可以循著控制其總支出——控制總需求——控制國民經濟的路徑，如增加基礎設施投資、興辦公共工程來創造更多的就業機會。從而對經濟增長產生重要的作用，而遭格拉斯·諾斯則認為，政府公共制度作為一種必要的“內生變量”，是國家或地區經濟績效和社會變遷的決定性力量。在任何體制的社會里，資源都是稀缺的。我國目前公共財政支出結構中還帶有明顯的“建設財政”的特點，公共財政支出被大量用于那些本該由市場發揮作用的領域，政府公共財政支出中經濟建設支出過高。在市場經濟中，資源稀缺性迫使人們作出理性的選擇，這就要求政府的經濟行為必須理性。要求政府用有限的財力、物力生產出更多，更好的公共物品，如國防、法律、公共財政、基礎設施、社會保障體系、維護包括公民權利在內的民眾的各種利益等。而不是僅僅提供GDP。

2.我國政府經濟行為的非理性

建國后至上世紀末，無論是在計劃經濟體制時期還是在上世紀90年代初開始的市場經濟體制，我國政府、一直施行“以物為率”而非“以人為本”的發展觀，將政府干預經濟的范圍和作用無限放大，經濟行為充滿很多的非理性。至少體現在以下三個方面：

其一，控制和壟斷所有的社會經濟資源。我國政府具有國有資產的所有者和國民經濟的管理者的雙重角色。“計劃政治、市場經濟”，政府控制所有的社會經濟資源，資源由政府配置而非市場配置，政企不分，政府對某一行業實行完全的壟斷經營。“在我國，行政壟斷往往與行業壟斷相結合，舊的權力部門和國有壟斷行業的利益格局尚未打破，政府職能部門同時管理本行業的企業，政府既做“裁判員”，又做“運動員”，如“電信、郵政、電力、醫療、交通等具有獨占壟斷地位的服務行業。他們從行業自身利益出發，大量侵犯消費者合法權益，嚴重損害了消費者利益”。在這些企業中，“80％以上的新增利潤集中在石油、電力、煤炭、有色金屬等五大行業。這些行業大部分是壟斷性行業”。同時，對非公有制企業進人上述領域存在較高的進入門檻和行業限制等歧視行為，擾亂了市場經濟的秩序，影響了市場經濟的效率，并產生權力尋租等腐敗現象。

其二，以粗放型的經濟增長方式追求表面的繁榮。今天，政府用計劃經濟的思維和方法來指揮和干預市場經濟的現象屢見不鮮。“現在的財政稅收主要是來自生產型的增值稅，而生產型增值稅和產值之間是直接聯系的”。在現行干部管理體制中，以每年的經濟增長指標來考核官員的業績。為了追求重商主義的利益，政府千方百計地去招商引資，“筑巢引鳳”。“以經濟效益為核心”，以極低的地價、優惠的稅收和其它隱性的補貼來迎合資本，最大限度地增加本地的GDP、就業、稅收，過度干預經濟，人為扭曲要素價格、資源價格，鼓勵企業粗放型的生產和擴張。追求投資最大化，以資本高投入、資源高消耗、污染高排放為代價來推動經濟的發展，將“經營城市”與招商引資、擴大工業化和城市化結合在一起，一味追求GDP的增長，追求表面的繁榮，由此引發了很多的社會問題。激化了社會矛盾。

其三，政府職能部門幾乎都有不受任何監督的收費權力。政府本來應該是非贏利組織，但地方政府一是利用手中的權力，“拆房子倒地皮”，收取土地出讓金，將土地出讓金作為城市建設的主要資金來源；二是大量的行政性收費在預算外循環。“比如，當前我國行政性收費規模偏大，而且絕大部分沒有進入財政預算。據統計，2005年全國行政事業性收費總額達4000多億元，各種基金征收總額2000多億元。越權立項、無證收費、收費不公示、任意擴大收費范圍、隨意提高收費標準等現象普遍存在。江蘇省2005年的非稅收入總置已從1996年的255億元增加到了1107億元，而這些地方部門的自有資金一直游離于國庫之外”。“中國除了稅，還有—個費的問題，我們大概算過，比例基本各占50％。現在稅收占GDP的15％以上，再加上費這部分就超過了30％。高于美國25％的比重”。這就是說，除了稅以外，政府向居民或企業收取的還有各種行政性收費、事業性收費、服務性收費、政府性基金，其中的相當一部分游離于現行財政體制之外，成為非稅收入；三是強制性收費幾乎不受任何監督和預算約束。除了財政和稅務部門以外的其他職能部門幾乎都有。這些不規范的收費行為造成了六個方面的嚴重后果：一是政府把經濟職能當做撈錢的載體，依靠政府本身的公權力進行“尋租”：二是將部門權力化、權力利益化、利益貨幣化，收取各種名目的錢財成了政府提供公共服務的前提，由此侵犯了公民和企業合法的財產權；三是增加了企業的經營成本和整個社會的制度成本，將企業置于市場競爭的不利地位，將社會置于制度成本最大化的境地；四是在各種漂亮的口號掩飾下，政府樂此不疲地把自己變成了“收費機器”。“以經濟效益為中心”演變成“以撈錢為中心”，損害了自身形象；六是權力“尋租”形成了既得利益階層。經濟建設型政府難以向服務型的政府轉變，同時阻礙和延緩了政治體制改革的進程和步伐。

三、規制政府經濟行為的政策選擇

進入新世紀以來，我國面臨經濟體制、生產方式和社會形態的三大轉型。這三大轉型都與政府的經濟行為是否理性密切相關。政府的經濟行為如何才能變得理性，以減少資源稟賦和空間區位上的劣勢，充分發揮政府的重要作用。

1.政府的范圍：“有限責任”

約翰·洛克提倡平等和法治，認為政府的權力不是絕對的，政府應該是有限政府。他認為，國家的權力是用來為民眾謀福利和保護他們的財產， “國家除了保衛社會成員的生命、自由和財產的安全外，不應再有其他目的”。20世紀50年代。經濟學家G·繆爾達爾也認為，不斷增加的市場力量對政府是一個很大的誘惑，因為市場的力量意味著巨大的財富。所以，要約束政府的掠奪之手，麗邁克爾·波特更直言不諱的提出了政府應該“有所為”和“有所不為”的觀點。約翰·洛克的“有限政府論”實際上挑明了政府的權力用途，即將政府權力限制在“不是為自己謀利、而是為民眾謀利的工具”的范圍內。G·繆爾達爾則是對約翰·洛克觀點的繼承和發展，一語中的地指出了政府的權力界限。經濟自由主義的代表人物弗里德曼認為國家對經濟生活干預過多。所以要求限制政府的干預活動。在他看來，政府的職責只限制在四個方面，即“保衛國家和個人安全、保護法律和秩序、保證私人契約的履行和培育競爭市場”。商人和政府的不同點在于，商人追求自身利益的最大化的同時未必存在理性，而政府在追求自身利益最大化的過程中必須受到具有普遍約束力的行為規則甚至是憲法這種最高規則的制約。

在市場經濟體制中。政府首先應該規范自身的行為，要做理性的“經濟人”，不能用計劃經濟的手段來建設和完善市場經濟，履行的是社會公共管理的職能，而不是履行直接管理經濟的職能。或者說，政府的那只“看得見的手”不能成為貪婪逐利的工具。公共選擇理論主要奠基者、全國著名經濟學家曼庫爾·奧爾森在《權力與繁榮》一書中認為，能夠實施有效權利保障的唯有政府，因為只有政府才擁有壟斷性的強制權力或暴力。政府掌握著社會的公共權力。操縱國家機器。有人言，“任何權力都具有先天的擴張性和侵蝕性，束縛它的唯一良法，就是高舉法律的盾牌，讓它在剛性的規則框架內規規矩矩的運作”。法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾經主張用三權分立的制促限制政府的權力。因為在沒有權力制衡的前提下。政府配置資源的結果是既無效率，又欠公平，而政治權力的形成與運用是否得當的結果體現在經濟的繁榮與否上。綜觀世界上能夠完成現代化任務的國家地區。其成功經驗中最重要的一條就是政府與商人保持一定距離。公共服務的核心就是“以人為本”而不是“以錢為本”，要讓市場來保證經濟的效率，政府要關注社會公平。政府承擔市場經濟的“牧師”角色，做“馴養”市場經濟這群“羔羊”的“牧羊人”。解決市場解決不了的問題。做好該做的事，不做不該做的事。政府的范圍是“有限責任”。而不是自我放縱的“無限責任”。

2.政府的職責：“競爭秩序”

自由競爭的前提是必須有透明公正的市場環境和規則體系。資源配置、調節收入分配，以及保持經濟的穩定和發展是公共部門的經濟職能。道格拉斯·諾斯認為，國家間經濟績效的競爭，歸根結底是公共制度層面的競爭。因此。政府的作用集中體現在它是否提供了一種更有效率的組織經濟活動的制度安排和激勵機制。在全球化的今天，一國的繁榮和富強取決于競爭力的大小，而競爭力的大小又取決于一國或一個地區政府是否選擇了有利于生產力增長、創造社會財富的政策、法律和制度。在筆者看來。這些政策、法律和制度就是一個社會的競爭秩序。政府的權力來自于民眾而非“神授”，政府不能以商人自居而一味沉湎于“經濟人”的逐利中；政府規范強調政府以經濟手段和法律手段為主、以行政手段為輔，并通過法律等正式制度來約束和規范經濟主體的行為。政府的職責范圍只能是制訂和監管“游戲規則”的執行。在市場經濟中，最重要的是規則和秩序而非市場。政府的主要職責是形成一種能夠調動和發揮每個人積極性的“競爭秩序”，如形成保護合法的私有產權的制度，保護公民的合法權利，維護競爭、限制壟斷、同情和保護弱勢方，保證經濟自由等，而不是做有錢人的代言人、強勢方的利益相關者。

3.政府的任務：公共產品

保羅·A·薩繆爾森對公共產品如此定義：“公共產品是這樣一些產品，無論每個人是否愿意購買它們，它們帶來的好處不可分割地散布到整個社區里”。“經濟人”雖然利己，但社會又要求人必須利他。“公共選擇理論之父”布坎南也認為，政府的基點是“經濟人”，但同時又必須生產和分配公共產品。誠如奧爾森所言，每一個“經濟人”都想“搭便車”，而不會為集體的共同利益采取行動，由此構成了相互利益、相互交易和相互影響的社會經濟關系。但對政府而言，這種選擇并非正確和理性。公共產品成本高而風險大，投資巨大而收益甚小。企業不愿投資或無力投資，不能指望的依靠市場來解決，但又為社會所必需，甚至是政府必做，個人不會追求杜會福利最大化，而公共經濟學恰恰要求政府追求杜會福利最大化。政府恰恰應該是公共秩序的守護者公共物品的供應者。威廉·配第曾經認為，公共開支的第一項內容是國家公共開支。其次是政府公共開支，以及修建重大公共福利設施的開支。所以政府絕對不能成為商人，但是在我國，政府恰恰是最大的商人。

4.政府的理念：公平和正義

伴隨著資本主義制度的成熟和市場經濟體制的完善政府在承擔憲法賦予責任的基礎上的職能也在相應的增加和完善。同時，更由于經濟發展和社會進步的因素民眾對政府履行職能的要求和標準也隨之提高。本杰明弗里德曼認為市場本身并不能自動地促進經濟增長和社會正義，他要求政府在其中發揮出有效的作用，在實現經濟增長的同時帶來社會正義。同時，他又認為擁有一個好的政府才能保證一個好的市場，進而維持健康的經濟增長，真正促進一個有著高度幸福感、滿足感的社會的實現。這說明沒有健全的法治等規制，市場經濟將難以長期、順利發展。即使短期內經濟成就顯著，但長期內法治等規制的“瓶頸”約束的矛盾終究有一天或演化成危機，或引起社會動蕩而使前期的經濟社會成果毀于一旦。所以，政府的理念就是把自己從商人的角色中擺脫出來，自覺轉變職能。嚴格履行職責，堅持以人為本，把維護人民群眾的切身利益放在重要位置，維護社會的公平和正義，建立規范企業和個人行為的法律框架，在理性和程序的基礎上自覺的接受納稅人的監督，不斷清除政府經濟行為中的非理性因索，為社會創造一個統一、公平、自由的市場環境，使社會走向和諧和繁榮。

(責任編輯 陳孝兵)