論政治協商與黨的民主執政能力

摘要：民主政治的本質是參與政治，政治參與是民主政治的必然要求。政治協商作為中國共產黨領導的多黨合作制度的重要方面，是覺和國家全局工作的重要組成部分，與黨的執政能力建設緊密相關。不斷提高為加強黨的執政能力建設服務的能力和水平，是新時期政治協商的重要任務。作為愛國統一戰線組織的人民政協，必須充分認識政治協商與覺的民主執政能力建設的關系，準確把握政治協商與加強黨的執政能力建設的結合點、共振點和切入點，充分發揮政治協商的特點和優勢，努力為加強黨的民主執政能力建設貢獻力量。

關鍵詞：政治協商；中國共產黨；民主執政

中圖分類號：D627 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X(2007)12-0013-03

胡錦濤總書記在慶祝人民政協成立55周年大會上指出：“推動人民政協富有成效地開展工作，充分發揮人民政協在國家政治生活中的作用，是加強中國共產黨執政能力建設的一個重要方面。”政治協商作為中國共產黨領導的多黨合作的重要方面，是黨和國家全局工作的重要組成部分，與黨的執政能力建設緊密相關。提高黨的執政能力有多種途徑，其中，民主執政是提高政黨執政能力的重要途徑。因為民主政治的本質是參與政治，政治參與是民主政治的必然要求。不斷提高為加強黨的執政能力建設服務的能力和水平，是新時期政治協商的重要任務。作為愛國統一戰線組織的人民政協，必須充分認識政治協商與黨的民主執政能力建設的關系，準確把握政治協商與加強黨的執政能力建設的結合點、共振點和切入點，充分發揮政治協商的特點和優勢。努力為加強黨的民主執政能力建設貢獻力量。

一、政治協商與黨的民主執政能力建設有著內在緊密的聯系

政治協商工作是黨和國家全局工作的重要組成部分，是加強黨的執政能力建設的重要基礎，與黨的建設息息相關，在鞏固黨的執政基礎、提高黨的執政能力與執政水平、擴大黨的社會影響等方面，都具有十分重要的作用。

1.政治協商是民主執政的內涵之一。從民主執政要求上說，中國共產黨是主體。作為社會公共權力的組織和實施力量，其扮演著主動者的社會角色。因此，樹立民主執政的意識和增強民主執政的能力，十分重要。但從政治運作的程序上看，“民主執政實際上是一種授權與被授權的雙向互動關系。就授權關系而言，人民又是主體。作為出讓權力的一方，人民保留著對社會公共權力歸屬上不可侵犯的權利。必須明確，在這樣的授權與被授權的關系中，執政者扮演的不是‘為民做主’的社會角色，而要發揮‘讓民做主’的執政功能。在社會公共權力的運用上，執政模式的取向不是我說你做，而是我按你說的去做。這就是說，必須解決執政主體與授輟主體之間的關系。由此而言，民主執政既需要執政黨的努力，也需要人民的參與。執政黨需要有‘掌權’的民主意識，人民也需要有‘維權’的民主意識。一方面，執政黨需要創設各種健全和有效的利益訴求渠道，形成人民意愿充分表達的機制，實現社會公共權力的運用與人民利益的一致性目標。另一方面，人民需要煥發政治參與的積極性和主動性。密切關注社會公共權力運用的‘公利’和‘民意’原則，維護授權主體的權益不受損害和侵犯。”在以協商為特征的中國基本政治制度下，政治協商的制度功能設計。不僅為廣大人民群眾提供了參政議政的制度化途徑，也體現了“公利”與“民意”原則，是民主執政的內涵之一。

2.政治協商是民主執政的基本途徑之一。民主執政，就是多數人執政，要求擴大公民的政治參與。“政治參與是參與制定、通過或貫徹公共政策的行動。”公民政治參與是指一個國家的公民依法通過一定的方式和程序，直接或間接地對政府政策的制定和執行表達集體或個人的政治意愿的活動，是公民一項基本政治權力，也是民主執政的最主要的體現。在社會主義市場經濟條件下，隨著多種經濟成分的不斷發展及隨之而來的社會利益分化程度的日益提高，會產生出代表社會新階層利益的社會團體，這些新的社會團體或多或少要求參與國家政治生活。那么，這些新的社會團體通過什么途徑來實現影響國家政治的要求呢?在目前的情況下，他們能夠通過共產黨領導的多黨合作和政治協商制度來實現這個要求。因此，政治協商是民主執政的基本途徑，需要進一步發展共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。

3.政治協商是民主執政的基礎。在現代民主政治的背景下，作為執政黨，其政治基礎何在，依靠力量何在，靠什么方式來整合這些力量以鞏固黨的執政基礎，這是擺在各國執政黨面前的一個最基本的問題。任何執政黨的根基都在于民眾的擁護和支持。綜觀世界各國的政治發展和政黨改革，鞏固和增強執政基礎的基本規律之一。就是執政黨必須發揮自身的利益整合功能，盡可能地反映和體現社會各個方面的利益要求，以利益的實現贏得他們的認同和支持。只有這樣，執政黨才能最大限度地獲得執政的合法資源，從而化解執政風險，優化執政環境。維護執政安全，鞏固和保持執政地位，實現政治抱負。根據政治學的一般原理。利益表達作為政治上追求民主權利的一種表現形式，它既是公民個人或一定利益集團向執政黨和政府提出自己的愿望和要求的正當行為。也是執政黨和政府制定公共政策，做出科學化、民主化決策的前提和基礎。“通常情況下，有利益的分化就必然有利益的表達，在一個產生了深刻分化的社會中，各種利益訴求的表達是一種常規性的社會政治現象。”如何構建多元暢通的利益表達渠道，將這些利益主體及其訴求吸納到現行體制框架內，就成為對政治體系包容性與整合能力的一種考量。利益表達渠道多元暢通，有利于各利益主體之間相互溝通和了解，增強人們對執政黨和政府的認同感與個人成就感。中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度，既是人民群眾表達利益訴求的基本政治渠道，又是民眾實現政治參與的制度化途徑。在利益主體多元化的體制下，積極發揮這種制度的作用，建立暢通的利益表達和政治參與機制，引導群眾以理性合法的形式表達利益要求，實現利益表達和執政黨溝通的制度化、有序化，進一步密切黨同各階層群眾的聯系，擴大黨的執政基礎，增強黨的民主執政能力，也就成了政治協商制度的基本任務。

二、政治協商過程的現實困境

2004年中國人民政治協商會議第十屆全國委員會第二次會議通過的《中國人民政治協商會議章程修正案》，更加明確了人民政協的主要職能。政治協商是人民政協的首要職能，新修改的政協章程規定：“政治協商是對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協商和就決策執行過程中的重要問題進行協商”這就規定了協商的內容，這個內容十分廣泛，但主要協商的是“大政方針”和“重要問題”。同時規定了協商的時間，一是“決策之前”，一是“決策執行過程中”，而不是決策后或執行結束之后。章程還規定：“中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會可根據中國共產黨、人民代表大會常務委員會、人民政府、民主黨派、人民團體的提議，舉行有各黨派、團體的負責人和各族各界人士的代表參加的會議，進行協商，亦可建議上列單位將有關重要問題提交協商。”這里規定了協商的形式和總的程序。但是，現行的政治協商體制是建立在自身制度尚不健全以及制度缺失基礎上的。因此在諸多方面有待完善：

1.政治協商程序不規范。近十年來，政治協商一直強調制度化、規范化，近兩年，又補充上程序化。從民主的角度說，程序化十分重要。從某種意義上講，民主就是程序，沒有程序就沒有民主。在高層，這個問題可能做得很好，但在很多地方，名義上有民主協商，實際上不按程序進行協商。想到了就協商，想不到就不協商；高興了就協商，不高興了就不協商；領導人有空就來協商，領導人忙了就不來協商……這能叫民主協商嗎?因此，政治協商必須要有程序。可是目前政協章程只規定了誰可以提議進行協商，并沒有具體規定怎樣進行協商，也沒有一個政治協商程序規則，規定協商提議提出之后，應在多少時間內經哪些組織討論確定為正式協商議題；協商議題的提出者和政協在正式舉行協商前多少時間，采取什么方式通報給參加協商的所有團體和人士；正式進行協商又應該怎樣進行；參與協商的團體和個人在時間、內容和形式上，如何確保協商的順利進行和富有成效。最后，什么情況通過表決。什么情況擱置，什么情況怎樣處理，都應該明確規定。對這些規定，所有參加政治協商的團體與人士都必須遵守。有了程序的規定，政治協商才能在所有協商者心目中有嚴肅性，有責任感。可是，這些程序性規定，在政協章程中都沒有。

2.政治協商的內容模糊。在政協章程和《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》中，關于協商的內容、時間都沒有明確。關于協商的內容。在高層可以稱為“大政方針”、“重要問題”，可是對具體的一個政協地方委員會，就需要討論明確。就以某市經濟方面的重要問題為例(因為目前在其他方面的重要問題就更沒有協商了)，必須明確至少要涉及多少人，涉及多少錢，涉及多少方面的問題，才算是經濟方面的重要問題，才需要協商，不屬于重要問題的。可以通過其他方式處置。否則。就可能出現該協商的問題沒有提出來，而不該協商的問題卻讓大家費心費力費時間去協商的現象。時間問題也要明確，“在決策之前進行協商”這是大原則，但是“之前”是一天、一個月還是一年，就很有講究。明天就開大會通過的決策，提前一天協商行嗎?如果提前得很早，也有問題。總之，政治協商真正要做好，從制度化、規范化和程序化角度，該做的工作還很多。

3.政治協商主體的地位和作用相差甚大。在中國政治協商制度下，共產黨是政治決策的主體。民主黨派是政治決策的參與者和協助者；共產黨制定政策，民主黨派則是“通過充分的討論協商，努力增進各方面人士的相互溝通和理解，發現和集中群眾的智慧和經驗，促進黨和政府決策的民主化和科學”而真正意義上的協商則要求參加共同協商的各個政黨在制定政策過程中作為協商主體的地位平等，作用相回，都是政策的制定者。通過各方協商—致的原原則共同制定政策。

4.政治協商的建議沒有法律約束力。盡管民主黨派和各人民團體表達政治意見、提出政策建議的提案可以以個人名義、集體名義、黨派名義和專門委員會名義提出。但是。政協提案是否被采納，主要取決于執政黨和政府。如果政協提案具有合理性、可操作性和重要意義，最終還得以執政黨和政府的方針和政策建議的形式出現，而幾乎沒有直接以民主黨派和人民團體名義提出的政策和法律建議。如果執政黨和政府認為政協提案無法采納或接受，就難以進入政治決策和立法程序。從政策和法律建議的提出過程來看，民主黨派和人民團體的協商權力是柔性的，而黨和政府的協商權力是剛性的。剛性的協商權力具有主導性，柔性的協商權力則具有受動性。

三、完善政治協商功能，加強黨的民主執政能力建設

既然我們已經認識到政治協商是政治文明建設的新的有益經驗，是增強黨的民主執政能力的新途徑，那么，如何將中國現行的政治協商制度與黨的民主執政能力結合起來，找到一個切入點，使政治協商制度更好地為提高黨的執政能力，擴大黨的執政基礎服務呢?為此，本文提出以下幾點原則性思路：

1.在政治協商的程序方面，首先要明確政治協商的內容。共產黨和各民主黨派應根據實際情況，對哪些內容需要協商，由哪一方面、哪一層次，以及通過何種形式進行協商等，要做出明確而具體的規定。凡需要同級人大或人大常委會審議、通過的大政方針、重大決策、重要工作部署和重要人事安排，都要事先采取協商會、座談會的形式與各民主黨派、工商聯及無黨派代表人士進行充分協商。這是政治協商規范化和制度化的首要前提。協商前，應提前若干天通知各民主黨派和無黨派代表人士，并提供相關資料，讓他們有充足的時間調查、研究、討論，從而提高政治協商的質量。協商中，各黨派人士發表政見的具體程序也應有細致的安排。協商后，執政黨對各參政黨人士以及無黨派人士的重要意見和建議的采納情況應有及時的反饋。要嚴格按照“協商在決策之前”的原則要求，使執政黨提出的每一項政策建議、每一個人事安排意見，都充分吸收民主黨派的備選預案，改變長期以來政治協商和民主評議的實際運作中，黨委先有傾向性或實質性意見，然后通過協商賦予黨委意見合法性與民意基礎的做法。在具體事務的協商過程中，要引入公開辯論程序和聽證機制。盡量做到協商過程的公開、透明。因為政治協商的目的就是發揚民主精神，廣開言路，使黨外人士的意見、建議能夠得到充分的表達，進而使政治決策更加科學，使黨的執政能力進一步提高。

2.在政治協商的具體形態方面，雖然中國不應簡單照搬西方多黨聯合執政型政治協商，但是在堅持中國共產黨執政地位的前提下，可以借鑒多黨聯合執政型政治協商的某些具體運作機制，進一步提高各民主黨派在政治協商中的地位和作用，實行多黨平等合作的政治協商。其基本政治底線是“除了不分享國家執政權以外，其他所有權力都平等分享”。也就是說，在民主黨派接受共產黨在政治上的領導，不與共產黨分享執政地位的前提下，把民主黨派參政地位制度化，在公共政策制定和地方重大事務的決定上享有與執政黨同樣的地位，為多黨合作和政治協商提供更切實的保障。同時，考慮到我國是人民民主專政國家的性質，應當建立專門的經常性的公民團體、非政府組織兩政政黨和政府進行實質性政治協商對話的機制。在這方面，黨的十六大報告正確強調，“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策的科學化和民主化”。這清楚地預示著，在未來公共政策的制定中，中國將從傳統的單向集中型政治協商轉向雙向互動型政治協商，同時也使政治協商有章可循。

3.在政治協商的政治效力方面，要通過賦予政協提案法律效力，進一步提高政協提案的政治效力。我們應當認識到，政協委員同人大代表一樣，都具有一定的民意基礎。都是受部分公民的委托；政協提案同人大議案一樣，都是人民利益和愿望的合法表達。因此。雖然政協組織不是國家立法機關和權力機關，但是，將人民的意愿和利益要求以人大議案形式提交國家權力機關與以政協提案形式提交政治協商機關本質上是一致的，所不同的只是“問題的發現者”不同，以及問題的反映途徑與渠道不同而已。“從操作層面來看。不僅要在當前進一步完善將政協提案納入政府部門目標考核的做法。還要在今后的‘兩會’同時召開期間，建立更為暢通、便利的將政協提案轉化為人大議案的機制，通過制定規范化的法律程序，明確政協提案轉化為提交人大議案的形式、途徑。從而使政協提案的法律效力和政治效力得到進一步提高”。

從不完善的政治協商走向制度化的政治協商，既是我國社會主義民主政治發展的一個重要方向，也是社會主義政治文明建設取得實質性進展的必要途徑。我們應當進一步解放思想，更新觀念，大膽探索，把完善政治協商制度同加強黨的民主執政能力建設密切結合起來，切實推進社會主義政治現代化向前發展。

(責任編輯 劉龍伏)