建立農村居民最低生活保障制度的經濟學分析

［摘 要］ 最低生活保障制度的存在是為了維護全體公民的基本生存權利。相比較城市的最低生活保障制度而言，中國農村的最低生活保障制度還處于剛剛起步階段，同時學者們對于我國全面建立農村最低生活保障制度的經濟可行性問題持有不同意見。通過對農村最低生活保障制度的需求面進行供給面經濟學分析，可以證明中國建立和完善農村最低生活保障制度是確實可行的。

［關鍵詞］ 農村最低生活保障制度；需求；供給

［中圖分類號］ F328 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］1003-3890(2007)09-0009-04

一、問題的提出

最低生活保障制度，是指以保障居民基本生活為目的，科學、合理地確定最低生活保障標準，然后對其家庭成員的人均收入低于最低生活保障標準的給予差額補助（多吉才讓，2001）。最低生活保障制度是世界上絕大多數市場經濟國家普遍實行的以保障全體公民基本生存權利為目的的社會救助制度，它根據維持最起碼的生活需求的標準設立一條最低生活保障線，每個公民當其收入水平低于最低生活保障線而生活發生困難時，有權利得到國家和社會按照法定的程序和標準提供的現金和實物救助（唐均，1998）。最低生活保障制度作為一種解決貧困問題的補救機制，是現代化國家社會保障制度體系中必不可少的基本組成部分，是社會保障體系中的最后一道“安全網”（畢天云，2003）。

國際上并沒有農村最低生活保障和城市最低生活保障之分，但是我國自建國后一直到改革開放前，在城鄉二元經濟結構背景下，我國對城鎮居民實行了就業與社會保障合二為一，就業者生、老、病、死全都由國家（單位、企業）包下來的國家保障模式。而在廣大農村，農民絕大多數被束縛在土地上，土地成為其惟一的生活保障來源，形成了一種以家庭保障為主，集體保障為輔的保障模式，這種保障模式政府幾乎不直接承擔責任。正是這種與二元社會保障體系相適應的政府參與形式在很大程度上加劇了城鎮居民與農村居民之間不平等的社會保障待遇，并且在某種程度上成為政府遲遲不介入農村社會保障的歷史緣由之一。直到1994年，山西省民政廳才在陽泉市開展農村社會保障制度的試點。1996年，民政部正式印發了《關于加快農村社會保障體系建設的意見》，全國試點范圍擴展到256個市縣（楊海波，2006）。此后數年我國農村最低生活保障制度才得以穩步發展。

盡管農村最低生活保障制度的“零星試點”取得了一定成績，但還存在著許多問題。原民政部長多吉才讓（2001）認為，農村最低生活保障制度工作中存在的問題有：“一是一些地方和同志的認識還不到位”。“二是立法滯后”。“三是由于財力緊張，一些地方的保障資金難以落實，實際覆蓋范圍小，制度難以落到實處”。“四是相關政策不落實，配套措施跟不上。”這些問題在6年之后的今天仍然存在（參見表1和表2的數據）。在目前的社會經濟發展水平下，全國建立農村居民最低生活保障制度在經濟上是否具有可行性是一個迫切需要回答的重大課題。

二、理論回顧

隨著城市最低生活保障制度的建立以及逐步完善，政府和學術界也開始將精力和目光轉向農村最低生活保障制度，農村低保開始得到重視，學術界對農村低保的研究也取得了一些成績，綜合已有的研究成果，主要集中在以下幾個方面：農村最低生活保障制度的重要性或必要性；農村最低生活保障的基本框架；農村最低生活保障制度的難點；農村最低生活保障制度存在的問題；農村最低生活保障的法制化；建立農村最低生活保障制度的對策與建議；建立農村最低生活保障制度的經濟可行性等問題（楊海波，2005）。其中，建立農村最低生活保障制度的經濟可行性問題成為爭論的“焦點”，學術界主要有以下兩種不同的觀點。

第一種觀點認為，目前到今后一段很長的時間里，建立農村最低生活保障制度是不可行的，原因在于資金不足。代表人物鄒文開認為，如果按人均625元收入為標準，我國農村還有貧困人口3000萬人；如果按人均865元收入為標準，則有9000萬人；如果按照世界銀行人均1天1美元的國際貧困線計算，則有1~2億人。因此，農村低保的人口規模將長期在3000萬~1億人之間。如把這么大的一群貧困人口納入低保范圍，按全國平均補助金額人均312元計算，3000萬人需要93.6億元，9000萬則需280.8億元。若以年人均720元為基數，3000萬人則需216億元，9000萬人需要648億元，每增加1000萬人需增加72億元。按中國的財力，每年支出這么多資金，是難以承受的。因此，他指出，設想通過農村低保制度一勞永逸地解決農村貧困人口的問題，僅僅是理想主義的思維方式，近乎“紙上談兵”。他建議：“在今后較長的一段時間內，不宜在全國農村推行低保制度。比較好的方式是大力實施2003年民政部推行的“農村特困戶救濟制度”（鄒文開，2004）。

第二種觀點認為，農村最低生活保障制度的建立不論是從經濟上還是從其他因素上說都是可行的。《中國社會報》評論員寫道：“中央領導多次指出，當前，不是缺乏資金，也不是缺乏糧食，如果貧困人口的基本生活得不到保障，那就一定是工作作風存在問題。”此言甚是。鄭功成（2004；2003）認為，我國已經具備了加快建立、健全社會保障制度的基本經濟條件。“資金不足是一個表象，我們要更深入考慮的是為什么資金不足、什么樣的資金不足。”這個問題的癥結，他認為是責任不清。“責任清楚了，我們才能知道我們需要哪些資金、需要多少，也才能知道到哪里去獲得這些資金…如果責任清楚了，資金也就不是問題了。”“社會保障制度并不必然和一個國家或地區的經濟發展水平相適應，它與政府的政策取向以及一個國家或地區的政治文化因素密切相關。”從世界各國社會保障發展歷程和現實狀況看，誰都不可否認經濟發展水平在社會保障制度建立和發展中的基礎作用，但又并非完全取決于經濟發展，“它是社會經濟發展到一定階段的產物，也是社會、經濟、政治因素綜合作用的結果。”（張左己，2000）。楊立雄（2003）也認為，從世界162個國家和地區社會養老保險制度看，其中70個國家和地區包含了農村，其保障對象為全部農村人口或農民。其中，有相當數量是與中國發展水平相當的非社會主義發展中國家和地區。實際上，只要具備了一定的經濟水平，每個國家和地區均可以建立與之相適應的農村社會保障制度。楊翠迎（2003）在考察各國建立農村社會保障制度的經濟條件時發現，斯里蘭卡在1987年人均GDP只有368.9美元，但斯里蘭卡政府卻為廣大農民建立了社會養老保險制度。因此，她認為，以中國現在的綜合國力，在農村也可以建立與之相適應的社會保障制度。

在建立農村最低生活保障制度的可行性問題上，現有研究的焦點都集中在經濟可行性上（從理論上簡略的論述）以及為建立此項制度積累的經驗上，但其不足之處就是沒有研究我國現在農村究竟有多少貧困人口，需要多少資金，中國政府每年有沒有能力承擔這部分資金的支出，因而沒有說服力。據此，筆者試圖提出更有說服力的分析。

三、建立農村居民最低生活保障制度的經濟學分析

（一）農村最低生活保障制度的需求面分析

我國農村需要最低生活保障的人到底有多少？很多反對者立論的依據都認為中國農村貧困人口基數太大導致最低生活保障需求驚人，而事實是怎么回事呢？如表3所示：

表3資料顯示，自2000年以來全國農村貧困人口規模和人口比重出現了顯著的下降，絕對貧困人口規模下降了1 061萬人，人口比重下降了1.2個百分點，低收入貧困人口規模下降了2 663萬人，人口比重下降了3個百分點。中國政府在反貧困方面的成就為建立農村最低生活保障制度創造了前提條件，以2006年的數據來看，農村居民最低生活保障人數為1 509.1萬人，占絕對貧困人口的70.26%，占低收入人口的42.51%，可以預見在未來三年內中國完全可以建立覆蓋全部絕對貧困人口的最低生活保障制度。

截至目前，全國建立農村低保制度的省份已達25個。在已經建立農村最低保障制度的省份中，各地根據實際情況，制定了不同的農村低保標準。一般來說，沿海經濟發達地區的農村低保標準高于內陸地區。例如，浙江省確定的年農村低保線接近1 800元；福建省自2004年以來是1 000元，今年調高到1 200元；山西省的平均標準是每人每年676.5元。據此測算農村最低保障的資金需求確有困難，但是根據歷史數據完全可模擬出資金需求。

根據表1和表2的數據，2004年全國平均每年每人支出233.58元，2005年全國平均每年每人支出218.18元，2006年全國平均每年每人支出182.89元，2007年全國平均每年每人支出281.12元（預估），從過去幾年的數據來看，建立覆蓋全國的農村最低生活保障制度的資金需求在39.28億元（以2006年貧困人口規模和年最低支出計算而來）到99.8億元（以2006年低收入貧困人口規模和年最高支出計算而來）之間，這一數據大致可以估計建立農村居民最低生活保障制度的資金需求。

（二）農村最低生活保障制度的供給面分析

如前所述，由于我國反貧困政策取得了顯著成效，農村絕對貧困人口不斷減少，這已為建立農村最低生活保障制度創造了前提條件。那么我國到底有沒有足夠的資金投入來發展農村最低生活保障事業呢？如圖1：

中國近幾年國民經濟繼續保持平穩較快發展狀態，2006年國內生產總值209 407億元，增長10.7%，國家財政狀況基本良好。中央和各級地方政府也越來越重視農村各個方面的建設，在政策方面給與很多優惠，大力扶持農村經濟發展。國家為了加強社會保障體系建設，加大了財政投入力度，2006年中央財政超收2 500多億元，其中有241億元用于社會保障事業。2007年中央財政安排社會保障支出2 019億元，比去年增加247億元，2 019億元的資金總額非常可觀，如果國家分配合理，保證其中適當的份額用于農村最低生活保障支出，那么這一部分對于農村最低生活保障的進一步發展無疑是具有重大意義的。

亞洲開發銀行2004年發布的題為《關于建立農村低保制度、全面解決農村溫飽問題的建議》指出，中國政府從1986年以來啟動了歷史上規模最大的有組織的開發性扶貧計劃。未獲溫飽的農村貧困人口從1985年的1.25億減少到2002年底的2 820萬（目前按新的標準只剩下約2 300萬）。剩下的未獲溫飽的農村貧困人口是居住在不適宜人類生存、條件惡劣的地區或最終需要搬遷移民的居民。其中也有相當大部分是患有長期慢性疾病或體弱多病失去正常勞動能力的人。對這幾部分人口繼續沿用開發性扶貧方式，不僅成本很高，而且也很難根本解決問題。亞洲開發銀行認為中國可以通過建立農村低保制度來從根本上解決2 820萬人均年收入在627元以下農村人口的溫飽問題，這種方式解決問題比開發扶貧投入少，而且更見效。這種建議如得到采用和實施，那么我國農村最低生活保障制度的供給面將大面積拉大。

在農村，農村社會保障其他項目也得到很大發展。2006年，農村新型合作醫療工作取得了比較明顯的進展，各項指標均提前完成。農村九年義務教育正在落實中，中小學生學雜費用減免幅度很大，而農村養老保險，孤寡老人的“五保政策”也基本落實到實處，這些項目中很多是和農村最低生活保障制度相重合的，這些相關制度、政策的落實也緩解了農村最低生活保障制度的資金需求壓力。

事實上，對于建立農村居民最低生活保障制度的資金供給問題，正如經濟學者吳敬璉所說，從每年上萬億元的公費吃喝、公費用車、公費出國等支出中節約一部分，“全民低保”的費用已經足夠了。

四、結論與建議

通過以上對于中國農村最低生活保障制度的需求面和供求面的測算，可以預見中國建立健全農村最低生活保障制度的前景還是比較樂觀的，問題的關鍵不在于資金的來源問題，更多在于制度管理方面。在建設社會主義新農村的背景下，要全面推廣農村最低生活保障制度，一是要合理分配城鄉間最低生活保障資金，在建設社會主義新農村的時代背景下，政策要更多地向農村傾斜，同時加強對資金的管理；二是健全農村最低生活保障的法制，使農村最低生活保障工作有法可依；三是正確處理扶貧和建立農村最低生活保障制度的關系，可以以落實最低生活保障制度的方式來擴大扶貧面和增強扶貧效果，使兩者形成合力；四是正確處理農村最低生活保障和養老保險、醫療保險等的關系，不重復浪費資金，同時促使其協調發展，提高資金使用效益；五是實現“地方政府為主，實行屬地管理”，各級地方政府應當把農村低保資金列入財政預算，省級政府應當加大對農村低保的投入，中央財政對財政困難地區給予適當補助。

［參考文獻］

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責任編輯：艾 嵐

責任校對：焦世玲