鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的訴訟主體資格初探

[提 要] 鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府起訴輟學學生家長的案件常見諸報端，在該類案件中，有的提起民事訴訟，有的提起行政訴訟。通過對現(xiàn)行立法分析，指出鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府既沒有民事訴訟主體的資格，也不具有行政訴訟主體的地位。但是，其作為行政主體對輟學學生家長可以依法行使批評教育#65380;責令限期改正#65380;罰款和采取其他措施以及申請人民法院強制執(zhí)行等的權力。

[關鍵詞] 鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府;訴訟主體;資格

農(nóng)村適齡兒童#65380;少年的輟學問題是一個各地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府關注和重視的問題。關于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府起訴輟學學生家長或者其監(jiān)護人的案件常見諸報端，在該類案件中，有的提起民事訴訟，人民法院以民事訴訟程序受理;有的提起行政訴訟，人民法院適用行政訴訟法判案。這就引發(fā)了我們對該類案件以下問題的思考。

一#65380;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府起訴輟學學生家長引出的問題

新年伊始，正值沅江市各中小學開學之際，高高興興過完假期的學生紛紛前往學校報到。北大鄉(xiāng)北大中學和南京中學兩個初級中學的老師發(fā)現(xiàn)，有40多名學生未報到。這引起了學校領導#65380;以及北大鄉(xiāng)黨委#65380;政府的高度重視。他們立即組織鄉(xiāng)職校#65380;鄉(xiāng)司法所的干部及部分老師進行家訪。少數(shù)家長以“孩子已外出打工”#65380;“經(jīng)濟拮據(jù)#65380;送不起”#65380;“孩子不想讀書#65380;讀不進”為由進行搪塞和敷衍。雖然經(jīng)過多次走村串戶，登門勸學，卻收效甚微，仍有43名學生的父母就是不送子女讀書，致使這些學生無法順利完成九年義務教育。經(jīng)過向有關部門咨詢后，北大鄉(xiāng)政府決定起訴這些不履行法定義務的學生父母，通過法律途徑解決輟學問題。3月3日，北大鄉(xiāng)政府向沅江市人民法院南大法庭遞交了訴狀。在法院開庭時，鄉(xiāng)長親自出庭，并聘請了律師。可見，在該案中，鄉(xiāng)政府是民事訴訟的原告，在訴訟中與輟學學生及其家長處于平等的法律地位。法院處理糾紛的程序是民事訴訟程序，適用的法律是《民事訴訟法》。

在實踐中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府也有以行政主體資格狀告學生家長的情形。在這類訴訟案件中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是行政訴訟的原告，與不送子女讀書的家長之間的關系是命令與服從的行政關系。法院對此類案件運用的程序是行政訴訟程序，適用的法律是《行政訴訟法》。

由上可知，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府可以不同法律關系主體的身份向人民法院起訴，其在不同性質(zhì)的訴訟中地位不同，法院據(jù)以適用的審判程序和法律也不一樣。由此，引出下列問題:一是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府可以以原告資格提起民事訴訟嗎?二是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府在行政訴訟中可以當原告嗎?如果不能提起上述兩種訴訟，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府在實施義務教育中，可以行使哪些權利，應當履行哪些職責?以下就上述問題展開討論。

二#65380;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是否具有民事訴訟或者行政訴訟原告資格

（一）鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是否具有民事訴訟原告的資格

1#65380;關于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是民事訴訟的適格原告問題。《民事訴訟法》第108條規(guī)定，原告是與本案有直接利害關系的公民#65380;法人和其他組織。第56條規(guī)定，對當事人雙方的訴訟標的，第三人認為有獨立請求權的，有權提起訴訟。對當事人雙方的訴訟標的，第三人雖然沒有獨立請求權，但案件處理結果同他有法律上的利害關系的，可以申請參加訴訟，或者由人民法院通知他參加訴訟。根據(jù)上述規(guī)定，在民事訴訟中，原告須與案件有法律上的利害關系。在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府狀告學生家長案件中，其與案件沒有法律上的利害關系，不能作為民事訴訟的原告。

2#65380;關于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府為輟學學生的監(jiān)護人問題。《民事訴訟法》第57條規(guī)定，無訴訟行為能力人由他的監(jiān)護人作為法定代理人代為訴訟。根據(jù)《民法通則》第16條規(guī)定，未成年人的監(jiān)護人是父母，祖父母#65380;外祖父母，兄#65380;姐，關系密切的其他親屬#65380;朋友，未成年人的父#65380;母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會#65380;村民委員會或者民政部門?？梢?，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府不在上述監(jiān)護人之列，不是未成年人的法定監(jiān)護人。

綜上分析，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府既與狀告學生家長的案件沒有法律上的利害關系，也不是輟學學生的監(jiān)護人。因此，依照法律規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府不具有民事訴訟原告的資格，不能成為狀告學生家長案件的原告。

(二)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是否具有行政訴訟原告的資格

1#65380;關于行政訴訟原告資格的立法。《行政訴訟法》第24條規(guī)定，依照本法提起訴訟的公民#65380;法人或者其他組織是原告。《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第12條規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民#65380;法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。

由上可見，行政訴訟原告的類型:一是自然人，二是法人，三是其他組織。行政訴訟原告的資格條件:一是行政訴訟原告必須是自己的合法權益受到侵害的人，他不能以國家利益#65380;他人利益或者公共利益受到侵害為由提起行政訴訟;二是行政訴訟原告與具體行政行為之間存在法律上的利害關系，即法律上的權利#65380;義務關系。

2#65380;關于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府行政訴訟原告資格的分析。上述規(guī)定表明，行政訴訟中的原告具有固定性，他只能是自然人#65380;法人或者其他組織，而不可能是國家行政機關。在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府狀告學生家長案中，由于學生家長沒有侵害鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的合法權益，他們之間不存在法律上的利害關系。因此，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府不具有行政訴訟原告資格就是一種合乎邏輯的判斷。

此外，《行政訴訟法》第25條明確規(guī)定行政訴訟的被告是行政機關或法律#65380;法規(guī)或規(guī)章授權的組織，學生家長不能為行政訴訟的被告。

三#65380;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府保障輟學學生受教育權的職責與權力

(一)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府應當履行保障輟學學生受教育權的職責

1#65380;新修訂的《義務教育法》第13條規(guī)定，縣級人民政府教育行政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織和督促適齡兒童#65380;少年入學，幫助解決適齡兒童#65380;少年接受義務教育的困難，采取措施防止適齡兒童#65380;少年輟學。第53條規(guī)定，縣級人民政府教育行政部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府未采取措施組織適齡兒童#65380;少年入學或者防止輟學的，依照前款規(guī)定追究法律責任。

2#65380;《教育法》第18條規(guī)定，國家實行九年制義務教育制度。各級人民政府采取各種措施保障適齡兒童#65380;少年就學。

3#65380;《義務教育法實施細則》第11條規(guī)定，當?shù)鼗鶎尤嗣裾蛘咂涫跈嗟膶嵤┝x務教育的學校至遲在新學年始業(yè)前十五天，將應當接受義務教育的兒童#65380;少年的入學通知發(fā)給其父母或者其他監(jiān)護人。

(二)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府應當行使保障輟學學生受教育權的權力

1#65380;《義務教育法》第11條規(guī)定，適齡兒童#65380;少年因身體狀況需要延緩入學或者休學的，其父母或者其他法定監(jiān)護人應當提出申請，由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府教育行政部門批準。第58條規(guī)定，適齡兒童#65380;少年的父母或者其他法定監(jiān)護人無正當理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童#65380;少年入學接受義務教育的，由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府教育行政部門給予批評教育，責令限期改正。

2#65380;《義務教育法實施細則》第40條規(guī)定，適齡兒童#65380;少年的父母或者其他監(jiān)護人未按規(guī)定送子女或者其他被監(jiān)護人就學接受義務教育的，城市由市#65380;市轄區(qū)人民政府或者其指定機構，農(nóng)村由鄉(xiāng)級人民政府，進行批評教育;經(jīng)教育仍拒不送其子女或者其他被監(jiān)護人就學的，可視具體情況處以罰款，并采取其他措施使其子女或者其他被監(jiān)護人就學。

3#65380;《教育行政處罰暫行實施辦法》第11條規(guī)定，適齡兒童#65380;少年的父母或監(jiān)護人，未按法律規(guī)定送子女或被監(jiān)護人就學接受義務教育的，城市由市#65380;市轄區(qū)人民政府或其指定機構，農(nóng)村由鄉(xiāng)級人民政府，對經(jīng)教育仍拒絕送子女或被監(jiān)護人就學的，根據(jù)情節(jié)輕重，給予罰款的處罰。

4#65380;《行政訴訟法》第66條規(guī)定，公民#65380;法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。

可見，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府在履行其實施義務教育的職責中，對適齡兒童#65380;少年因身體狀況需要延緩入學或者休學的，當其父母或者其他法定監(jiān)護人提出申請時，有批準的權力;對無正當理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童#65380;少年入學接受義務教育的父母或者其他法定監(jiān)護人，有給予批評教育，責令限期改正的權力;對未按法律規(guī)定送子女或被監(jiān)護人就學接受義務教育的，經(jīng)教育仍拒絕送子女或被監(jiān)護人就學的，有罰款和采取其他措施的權力;對父母或者其他監(jiān)護人在校接受義務教育的適齡子女或者其他被監(jiān)護人輟學的，有采取措施，使其送子女或者其他被監(jiān)護人就學的權力;對未依照法律規(guī)定送適齡兒童#65380;少年入學接受義務教育的父母或者其他法定監(jiān)護人實施的處罰，其在法定期間不提起訴訟又不履行的，有申請人民法院強制執(zhí)行的權力。

四#65380;結語

以上分析表明，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對不送子女讀書的家長或者其監(jiān)護人既不能向人民法院提起民事訴訟，也不能提起行政訴訟;在訴訟中，它們既不具有民事訴訟的原告資格，也不具有行政訴訟的原告資格。因此，上述案件中鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對輟學學生家長提起訴訟沒有法律根據(jù)，不符合現(xiàn)行法律規(guī)定。對家長不送子女讀書之情形，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府可以依法行政，實施以下具體行政行為:批評教育#65380;責令限期改正#65380;罰款#65380;采取其他措施#65380;申請人民法院強制執(zhí)行。

[參考文獻]

[1]不送子女讀書鄉(xiāng)政府告家長[J].農(nóng)村致富之友，2001，（9）.

[作者簡介]胡林龍，男，中國人民大學博士生，宜春學院經(jīng)濟與管理學院院長，教授。

[責任編輯:徐永祥]