完善我國保障措施制度之法律思考

[摘 要]保障措施在貿易自由化過程中一向被視為保障國家經濟安全的“安全閥”。隨著我國加入世貿組織和市場經濟體制的建立，我國已完全融入世界經濟。在新形勢下，國內競爭力較弱的產業不可避免地要面對進口產品的沖擊，因此，建立健全有效的國內保障措施法律制度，對于保護國內產業和保證經濟持續、穩定、健康發展，具有重大意義。

[關鍵詞]保障措施制度；立法模式；仲裁機構

[中圖分類號]F712.2[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2007)08-0015-02

保障措施在貿易自由化過程中，對于防止因國外商品的大量涌入而對國內產業造成嚴重損害，保護本國的幼稚工業，促進國內產業適應國際貿易的激烈競爭，具有重要意義，因而一向被視為保障國家經濟安全的“安全閥”。在經濟全球化的今天，隨著我國對外貿易的迅速發展，尤其是中國在成為全球第三貿易大國之后，應對各成員方之間紛繁復雜的貿易沖突與摩擦，完善我國保障措施法律制度，顯然具有更重要的現實意義和戰略意義。

一、關于我國保障措施立法模式的法律分析

對于保障措施的立法，采取何種立法模式，目前國內理論界和職能部門仍存在諸多分歧，不過多數人還是主張起草《保障措施法》。在2002年3月召開的九屆人大五次會議上，陳素芝等31名代表在題為《關于制定“保障措施法”的議案》(第289號議案)中就明確建議：“入世后，我們要遵守和承擔WTO規則所規定的國際義務，須在幾年內大幅度降低關稅，許多產業將遭受巨大沖擊，國家采取相應保障措施是非常必要的。我們應該充分利用WTO提供的保障規則，來對我國的相關產業進行合理保護，有必要制定專門的《保障措施法》。”同年10月26日，全國人大財經委員會在向九屆全國人大提交的議案規劃建議中，明確提出要加快制定《保障措施法》。

從立法技術上講，如果相關條例制定得過于概括，缺少可操作性，將來勢必需要一些部門用規章加以完善，這就可能出現規則方面的重復、遺漏甚至沖突。尤其是考慮到實施保障措施可能會涉及到多個部門，而這些部門在實施保障措施方面的立場或著眼點難免會有所不同，這就可能造成條例與部門規章之間的上位法與下位法的不協調，還可能導致兩個不同部門所制定的規章之間的沖突，協調起來勢必更加困難。因此，只有在制定一部系統、完整的法律的情況下，才能減少可能存在的法律沖突，有利于調查機關和有關產業各方對保障措施制度的理解和適用。

二、關于我國保障措施立法宗旨的法律分析

就一個國家而言，加入世貿組織(WTO)的首要目標是促進自己的經濟和社會利益，這種利益應該是基于一種整體性的考慮，而非局限于某一個產業。同樣，保障措施的立法目的也不能僅僅局限于某個產業的利益，而應該將其理解為積極調整國內產業、增強產業競爭力的手段。

保障措施和反傾銷、反補貼的主要不同在于，保障措施是在正常貿易情況下，對缺乏競爭力的國內產業進行適度保護。采取保障措施要付出代價，要給出口方以“實質相等”的補償，否則將面臨報復。從根本上講，保障措施是對貿易的一種扭曲，因此它只能是一種暫時性的措施。對產業而言，重要的是在于通過調整和優化結構增強其自身的競爭力，這樣才能真正在激烈的國際競爭中獲得生存和發展。從關貿總協定(GATT)1994第19條和世貿組織(WTO)的《保障措施協議》的有關規定看，也體現了“積極調整”的立法宗旨和目的。《保障措施協議》在其“引言”中就強調，各成員方應“認識到結構調整的重要性和增加而非限制國際市場中競爭的必要性”；《保障措施協議》第5條第1款則強調了保障措施的實施應當限制在“防止或補救嚴重損害并便利調整的限度內”，第7條第2款中更是規定，如果進口方要延長保障措施的實施期限，不僅需確定保障措施對于防止或補救嚴重損害仍有必要，而且要“有證據表明該產業正在進行調整”。就這方面而言，美國《保障措施法》的立法宗旨和思想是值得我們借鑒的。不管其實際上是如何采取保障措施的，其保障措施立法至少在文字上是以“積極調整”為立法宗旨，而非以“保護”為其立法宗旨，這也是其獨具的特色之一。

從上述規定中可以看出，保障措施的立法宗旨應為保障產業結構調整而不是對相關產業的保護。為了避免國內產業的誤解，也為了避免其他成員方對我國保障措施的立法目的產生不必要的誤解，我國至少應在保障措施的立法宗旨中表明“積極調整國內產業”的立場。

三、關于我國保障措施仲裁機構的法律分析

在我國，應由哪一級政府機構最終作出是否實施保障措施的決定，是一個值得思考的問題。在這一問題上應脫離反傾銷、反補貼的模式。

WTO的《反傾銷協議》與《反補貼協議》規定實施主體時使用的是“主管機關”，而《保障措施協議》在規定實施保障措施的主體時使用的是“一成員”，據此，其主體應該是代表一個國家的政府而不是某個或某些政府部門。在我國，這一主體應當是國務院。因為在決定是否采取保障措施和采取何種保障措施時，須全面衡量保障措施對國內產業發展的促進作用和可能面臨的補償和報復問題，全面衡量采取保障措施的成本與收益，因此由國務院來作出最后決定比較適合。同時，由于保障措施所針對的不是違法或不當行為，而是正常貿易的行為，因此，作出決定更應慎重。至少在形式上，由國務院作出決定，可以體現出我國對實施保障措施所持的慎重態度，避免WTO其他成員方產生誤解。

四、關于“國內產業”定義的法律問題

對于如何理解“國內產業”的含義，《保障措施協議》第4條1.(c)規定，“國內產業”指一成員領土內進行經營的同類產品或直接競爭產品的生產者全體，或指同類產品或直接競爭產品的總量占這些產品全部國內產量主要部分的生產者。但《保障措施協議》并沒有對后一種情況下產量的百分比規定下限。這樣，“國內生產者”是否具有代表性就成為保障措施調查中的一個重要問題。很多國家關于申請者的資格問題的規定，都要求申請者應具有代表性，因為如果是部分廠商提出保障措施申請，那么該部分廠商將成為證據的重要來源和調查的主要對象。從這個意義上講，對申請者在國內產業中所占的比重作出要求，也有利于日后對產業損害狀況的調查，防止濫訴。墨西哥就規定，保障措施的申請者的產品份額至少要占同類產品總量的25%，印度則要求提出申請的企業生產該種產品的產量占印度全國總產量的50%以上。

“國內產業”定義中的另一個重要問題是如何確定“同類”和“直接競爭”產品的含義。因為對“同類”和“直接競爭”的定義將直接影響到產業范圍的大小。關貿總協定(GATT)1994有關條款和《保障措施協議》中都沒有對“同類”和“直接競爭”產品的含義作出明確的規定，這就使得各成員方在實施保障措施調查時所使用的標準不統一，進而對“國內產業”范圍的界定產生混亂。我國《保障措施條例》中關于“國內產業”、“同類”或“直接競爭”產品的規定與《保障措施協議》的內容基本一致。然而我國傳統上對產業的分類很不合理，線條粗放，現有的一些行業協會本身又帶有半官方色彩，缺少對行業的細分，這些問題實際上就都留給了調查機關，由調查機關根據具體案例作出裁量。隨著今后我國保障措施案件的不斷增多，調查機關的這種自由裁量很可能會出現前后標準不一致的地方。這應是我們修改保障措施法律時需要充分考慮的問題。在這一點上，美國的《保障措施法》也許能給我們一些借鑒。美國《1974年貿易法》中也沒有對“同類”和“直接競爭”的含義作出規定，但有學者指出，在立法過程中對此作過討論，“同類”產品指那些在固有的本質的特性方面實質相同的產品，而“直接競爭”產品是指那些上述屬性雖不同但在商業目的上實質相等、用途也相同并因此可以互相替代的產品。[1]

五、關于社會公共利益的法律分析

在國際貿易活動中，任何貿易救濟措施都如同一柄雙刃劍，它在為實施貿易救濟措施的國家帶來相關便利的同時，也為這些國家帶來新的挑戰，具體到保障措施的問題上同樣也不例外。

從公平競爭的角度看，任何一國對進口限制的削減，雖然在整體上有利于其經濟發展，也會為其帶來福利的增加，但是這種削減對于進口國內那些競爭力相對較弱的產業來說卻是不利的。在這種情況下，進口國就會采取保障措施來為其國內弱勢產業贏取產業調整的時間，但這種措施又會帶來雙重結果：一方面，成員通過采取保障措施限制進口使本國幼稚產業或弱勢產業能調整結構，適應競爭，達到參與公平競爭的實力和水平；另一方面，保障措施作為遏制國外公平競爭的救濟手段，過多地使用又會使得社會公共福利水平下降。在考慮是否實施保障措施的時候，政府必須平衡社會公共利益與特定行業利益的關系，因為在此種情況下，特定行業的利益與社會公共利益是可能存在沖突的，但對社會公共利益的維護顯然應優先于對特定行業利益的維護。

根據《保障措施協議》第3條的規定，成員方主管機關在調查階段要特別聽取有關各方“關于保障措施的實施是否符合公共利益的意見”。世貿組織賦予各成員方以實施保障措施的權利，也是從維護成員方的社會公共利益出發的。世貿組織的根本宗旨在于推進世界范圍內的貿易自由化，謀求在成員方最大限度地開放市場的同時，維護成員方的經濟利益和經濟安全。至于公共利益的判斷標準以及在何種情況以維護公共利益為條件實施保障措施，《保障措施協議》沒有具體規定，但美國的司法實踐可以提供有益的參考。美國法典第2251節的內容明確了兩個問題：(1)將實施保障措施的決定權授予美國總統。由最高行政首腦決定保障措施的實施，一方面表明實施保障措施的謹慎，另一方面也體現了對公共利益的充分關注；(2)總統在決定是否采取保障措施及采取何種保障措施時，必須考慮包括產業調整計劃、促進產業調整的救濟措施可能的效果、國際經濟利益和國家安全等多種因素，其最終落腳點是條款中的“以便利國內產業為應付進口競爭而進行積極調整的努力，并提供大于成本的經濟及社會效益”。這種規定顧及到了社會的總體利益，并具體化到成本的范疇，對成本與效益的比較的要求相當確定。[2]我國《保障措施條例》沒有對公共利益問題作出專門的規定，僅在第一條中規定實施保障措施的目的是“為了促進對外貿易健康發展……”。該條很不全面。事實上，保證對外貿易的健康發展是保障措施的目標之一，而更主要的目標當屬在符合社會公共利益的情況下保護國內產業的安全。上述說法雖然我們自己明了，但卻不利于我們的對外形象。如果能在未來的保障措施法中將“對社會公共利益的保護”明確規定下來，可在更大程度上解釋和利用WTO規則，為行政機構的裁定和法院的判決提供更明確的法律依據，同時也有助于避免世貿組織其他成員方對我國實施保障措施的目的產生誤解。

參考文獻：

[1]車丕照，朱廣慧.關于我國保障措施立法若干問題的思考[A].反傾銷反補貼保障措施法律與實務[C].北京：中國經濟出版社，2002.

[2]張瑞萍.實施新《保障措施條例》應注意處理的幾對關系[A].反傾銷反補貼保障措施法律與實務[C].北京：中國經濟出版社，2002.

責任編輯 侯 琦