簡析中國近代憲政之路

[摘 要]近代中國(1840-1949年)，代表地主階級、民族資產階級和大地主大資產階級的封建政權曾宣稱推行憲政，卻屢屢受挫。中國共產黨成立后相繼推出了新民主主義時期的施政綱領，并頒布憲法，實施憲政。本文探討了中國憲政演變的歷史進程，分析了其曲折發(fā)展的原因，為今天實行憲政提供了歷史經驗教訓。

[關鍵詞]憲法；憲政；歷程

[中圖分類號]D092[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2007)08-0013-03

自中共十六大以來，與憲法和憲政相關的舉動已經開始頻繁進入人們的視野。在中國近代歷史(1840-1949年)上，憲政曾出現過多次熱潮，是中國近代化的重要內容之一。100多年來，中國人對憲政的追求一直沒有停止過，然而在跌宕起伏的歷史進程中，我們卻與憲政一次次擦肩而過，這不能不引起我們的深思。

一、中國憲政之路的曲折歷程

憲政與憲法關系十分密切。憲政要從根本上得到保障，就要有一部憲法來規(guī)范。要實施憲政必須從尊重憲法開始，但有了憲法未必就有真正的憲政。從中國憲法演變的過程完全可以了解中國憲政運動的歷史。

(一)清末：頒布《欽定憲法大綱》——地主階級對憲政的愚弄

1.清朝實施“預備立憲”的背景。19世紀60年代以后，隨著西方資本主義思想的傳入和中國資本主義的產生，中國出現了早期的資產階級維新派，代表人物有王韜、鄭觀應等。他們主張在政治上進行革新，實行君主立憲制度。其思想沒有形成完整的理論體系，也沒有付諸實踐，但開始追求西方憲政思想的做法對人們影響很大。甲午中日戰(zhàn)爭以后，隨著民族危機的加深和民族資本主義的進一步發(fā)展，資產階級對西方憲政思想的追求有進一步發(fā)展。以康有為、梁啟超為代表的資產階級改良派主張興民權、設議院，實行真正的君主立憲制度。在他們的推動下，1898年光緒皇帝頒布了《定國是詔》，開始了戊戌變法。由于變法失敗，憲政也成了泡影。幾乎與此同時，以孫中山為代表的資產階級革命派則主張推翻清朝的統治，建立資產階級民主共和國，中國憲政思想有了新發(fā)展。

2.清末“預備立憲”活動。到20世紀初，面對蓬勃發(fā)展的資產階級革命形勢，為維護岌岌可危的專制統治，慈禧太后不得不進行“新政”和“預備立憲”。1905年清政府派載澤等五大臣出國考察憲政，1906年宣布“預備仿行憲政”，1908年8月又頒布了《欽定憲法大綱》。這部《欽定憲法大綱》共23條，分兩部分。正文是“君上大權”14條，主要規(guī)定了皇帝繼續(xù)享有至高無上的權力與尊嚴，14條中沒有寫上限制皇帝權力的任何條文。關于臣民權利和義務僅列為附錄，而且只規(guī)定了很空泛的9條。這個憲法大綱從內容到形式，都充分體現了“君上”仍是國家的最高統治者，議院如同虛設，“臣民”仍然處于無權的地位。可見這次立憲活動實際上是對人民的欺騙，是對憲政的一次愚弄。但從另一個角度來看，它畢竟又是中國歷史上第一部具有近代意義的憲法，使中國憲政問題在當時成為社會的一大熱點。

(二)中華民國臨時政府時期：頒布《中華民國臨時約法》——資產階級憲政運動的最高峰

1912年1月1日，資產階級革命派在南京成立中華民國臨時政府。2月7日，臨時參議院組織編輯委員會，負責起草“約法”。3月8日，參議院完成三道程序，審議通過了中國近代憲政運動史上真正具有資產階級共和國性質的法律文件——《中華民國臨時約法》。3月11日，即袁世凱在北京就任臨時大總統的第二天，孫中山正式公布之。全文共七章56條。其基本內容有：(1)確立了資產階級的共和政體。規(guī)定了統治權的組成部分，明確劃分了各機關的權限，使其各司其職又相互制衡。(2)確立了公民在國家中的地位。中華民國的主權屬于全體國民，并具體規(guī)定了公民的權利和義務。(3)規(guī)定了中華民國是一個統一的多民族的國家。明文規(guī)定了國土疆域的范圍。總之，《臨時約法》是辛亥革命的產物，它的內容揭示了嶄新的、進步的社會政治制度，代表了中國近代社會發(fā)展的方向。它是中國法制史上的一塊里程碑，是中國近代史上第一部資產階級憲法的文獻，是中國民族資產階級憲政運動的最高峰。

(三)北洋軍閥政府時期：制定《中華民國約法》——資產階級憲政運動遭受巨大的挫折

袁世凱在帝國主義的支持下，采取了以退為進的手法，于1913年3月10日宣布“遵守約法”，竊取了中華民國的一切大權。此后，為穩(wěn)固民國大總統的寶座，逐步實現稱帝的野心，很快炮制出了《中華民國約法》，1913年5月1日正式公布，同時宣布廢除《中華民國臨時約法》。人民群眾譏之為“袁記約法”。《中華民國約法》共10章68條。主要內容有：廢除責任內閣，實行總統制；解散議會并否決法案權；賦予總統至高無上的權力，獨攬行政、司法、立法、財政、軍事等一切大權。“袁記約法”的出籠，徹底否定了資產階級民主共和制度，確認了封建軍閥專制，從而為袁世凱復辟帝制鋪平了道路，嚴重阻礙了中國社會法制化的進程，使中國憲政運動遭受巨大的挫折。

(四)南京國民政府時期：頒布《中華民國憲法》——中國有憲法而無憲政的時代

1927年4月，國民政府在南京建立后，頒布了一系列的法規(guī)，至1949年4月國民政府崩潰時，形成了一套比較完備的法律制度體系。1931年6月1日，國民政府頒布了《中華民國訓政時期約法》。這部約法從法律上確認了國民黨一黨專政與蔣介石個人獨裁的政治制度，引起了全國人民的不滿。1931年“九一八”事變后，由于蔣介石國民黨的不抵抗政策，整個東北很快全部淪陷。這引起全國人民對蔣介石獨裁專制統治的強烈不滿，紛紛要求結束訓政，實行憲政，停止內戰(zhàn)，一致抗日。在此壓力下，1936年5月5日《中華民國憲法草案》頒布，亦稱《五五憲草》。憲草全文共八章節(jié)84條。該憲法在形式和文字上具有資產階級民主的色彩，而實質是維護國民黨一黨專政和蔣介石個人獨裁。抗戰(zhàn)勝利后，各政治實體于1946年1月在重慶召開了政治協商會議，通過了“關于憲草問題”的決議。然而不到半年，蔣介石對解放區(qū)發(fā)動了全面內戰(zhàn)。后來又不顧人民的反對，召開了偽國民大會，通過了《中華民國憲法》。《中華民國憲法》是一部以“五五憲草”為基礎加以修改，在“民有民法民享”詞句掩飾下竭力維護國民黨專制獨裁的憲法。其實質是人民無權，政府有權；地方無權，中央有權；立法無權，總統有權。因此在國民黨統治時期，中國是有憲法而無憲政的時代。

(五)中共領導的新民主主義時期

1.《上海特別市臨時政府政綱草案》——新民主主義時期憲政運動的開端。1921年7月，中國共產黨成立以后，一方面積極開展工農運動，一方面以馬克思主義為指導，努力探索中國革命的道路。1922年7月發(fā)布的《中國共產黨第二次全國人民代表大會宣言》，在深入分析了中國半殖民地半封建社會兩大主要矛盾的基礎上，完整地提出了黨在新民主主義時期反帝反封建的基本綱領。這就是領導全國人民，對內打倒軍閥，實現國內和平；對外推翻帝國主義壓迫，實現中華民族的完全獨立，最終統一全國成為真正的“民主共和國”。1926年10月至1927年3月，上海工人階級在中國共產黨領導下，先后發(fā)動了三次武裝起義，終于推翻了軍閥在上海的統治，建立了上海市民代表政府。1927年4月10日頒布了《上海特別市臨時政府政綱草案》，系統闡述了臨時政府的性質和施政綱領。這個施政綱領雖不是“憲法”而是施政綱領，但由于當時上海的地位與影響，這一綱領卻反映了我國新民主主義時期憲政運動的某些要求。因此，這意味著新民主主義時期中共領導的憲政運動的開始。

2.《中華蘇維埃共和國憲法大綱》——新民主主義時期憲政運動的發(fā)展。1931年冬，中華蘇維埃全國代表大會在瑞金召開，成立了中華蘇維埃共和國臨時中央政府，制定了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》。其主要內容是：(1)確認革命政權的性質和任務，即工農民主專政和反對帝國主義、封建主義。(2)規(guī)定工農代表大會是政權的組織形式。(3)規(guī)定工農勞動人民在政治、經濟、文化各方面的基本權利。(4)宣布民族平等與外交政策的基本原則。(5)確認趕走帝國主義列強在華勢力，統一中國政權的目的。《中華蘇維埃共和國憲法大綱》是中國歷史上第一部人民制定的憲法，大大推動了解放區(qū)憲政運動的發(fā)展。

3.《中國人民政治協商會議共同綱領》——社會主義憲政運動的開始。隨著解放戰(zhàn)爭的勝利發(fā)展，全國的解放已成定局。1949年9月為籌備新中國的成立。中共及社會各界民主人士在北京召開中國人民政治協商會議，通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》。綱領規(guī)定，中華人民共和國為新民主主義的國家。國家的權力屬于人民，實行工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的、團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政。這部沒有憲法名稱的憲法，是包括中國共產黨在內的各民主黨派共同制定的。它具有臨時憲法的性質，對建國初期的憲政運動起到了很大的促進作用。

二、中國憲政運動之路曲折發(fā)展的原因

從1898年康梁變法之后，清政府被迫實施西方現代政治制度——頒布憲法，實施憲政，到1954年新中國頒布第一部社會主義憲法，中國經歷了多次憲政浪潮。這段歷史不僅發(fā)展曲折，而且多以失敗而告終。其原因是什么呢?分析如下：

第一，沒有抓住實施憲政的有利時機。在中國憲政歷史上有一些時間特別關鍵，如1906年，這一年清政府正式宣布預備立憲，清王朝在此之前希望通過經濟改革來實現富國強兵的目的，遲遲不愿進行政治改革，其結果是一拖再拖。到迫不得已推行憲政時已晚了。又如1936年，這個時候國民政府已完成了憲法草案，眼看國家就要進入憲政的門檻，但日本帝國主義發(fā)動了全面侵華戰(zhàn)爭，憲政在外界的干(下轉第44頁)(上接第14頁)擾下中斷了。從以上史實可以看出，無論是清末政府還是民國政府都沒能抓住實施憲政的有利時機，這是很慘痛的教訓。

第二，把憲政看成是改變國家落后的工具。100多年來中國憲政運動有不變的地方，也有變的地方。不變的是對憲政的追求始終沒有停止，變的是對憲政的追求多從趕超的角度來理解。中國被西方打敗后，很多人都在思考落后的原因是什么，結論是制度落后了。于是開始從制度入手，實行政治改革，實施憲政，清末為維護清王朝的統治實行了“預備立憲”，民國初年為限制袁世凱專制獨裁、尋求政治發(fā)展而頒布約法。但中國還是很落后，這又是為什么?顯然對憲政抱著完全工具主義的態(tài)度，把憲政當成由落后向先進轉變的一種橋梁。

第三，中西文化的差異。西方憲政的實現有它的政治、經濟、文化和宗教條件，而中國并不具備。中國的憲政是自上而下而不是自下而上的，這標志著中國的憲政帶有相當大的精英推行過程。中國傳統的政治文化也有問題，儒家思想在中國影響深遠。尤其是操作層面和政府制度層面，并不太包容差異和矛盾，所以當一種新的制度引進后很難被接受，憲政要順利實施就很困難。從清末的《欽定憲法大綱》，到民國時期的《中華民國約法》和《中華民國憲法》的內容完全可以說明。一種文化滋養(yǎng)一種制度，所以與憲政相適應的文化的建設，是憲政能夠生存的基礎。

第四，經濟基礎的落后。西方國家憲政之所以能夠推行下去，最根本的是經濟基礎的雄厚，經濟制度與政治制度的先進。經濟基礎決定上層建筑，西方國家政治上雖然不是運用馬克思主義理論作指導，但其實踐卻證明了這一理論的正確性。西方國家在實施憲政之前，資本主義市場經濟就已經相當發(fā)達。相比之下。中國是一個傳統的農業(yè)大國，自給自足的自然經濟在舊中國一直占主導地位，資本主義經濟未能得到充分發(fā)展，中國民族資產階級的力量很小。戊戌變法、辛亥革命最終失敗便是最好的證明。中國傳統政治制度的根基未能從根本上動搖，憲政也就無立足之本。

中國憲政之路曲折發(fā)展有客觀原因，也有主觀原因。我們可以為客觀原因感到無奈，也可以為主觀原因而感到惋惜，但決不能以種種理由為憲政之路的正常發(fā)展制造障礙。今天，我們又站在歷史的轉折點上，市場經濟的發(fā)展對國家權力提出新的變革要求，公民的權利和自由需要進一步保護，解決這些問題，走憲政之路是必然的選擇。憲政在中國逐步實現還有多久?憲政之路如何走?我們翹首以待。

責任編輯 宋桂祝