服務(wù)型政府建構(gòu)視角下公共領(lǐng)導(dǎo)的服務(wù)能力建設(shè)

［摘要］公共領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生是與公共管理緊密相關(guān)的，因此，從公共領(lǐng)導(dǎo)與公共管理相關(guān)性入手，在探明兩者關(guān)系的同時(shí)，也找到了促進(jìn)公共領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展的切入點(diǎn)。在新的公共管理環(huán)境下，公共領(lǐng)導(dǎo)必須以服務(wù)型政府的基本理念、基本要求為指導(dǎo)，適應(yīng)現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)展趨勢(shì)，運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)的最新理論，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)理念、領(lǐng)導(dǎo)角色、領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變?nèi)婕訌?qiáng)公共領(lǐng)導(dǎo)的服務(wù)能力建設(shè)。

［關(guān)鍵詞］公共領(lǐng)導(dǎo)；服務(wù)型政府；服務(wù)能力建設(shè)

［中圖分類號(hào)］Ｄ693［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］Ａ

［文章編號(hào)］1672－2426（2007）09－0016－02

一、公共領(lǐng)導(dǎo)與公共管理的相關(guān)性

公共領(lǐng)導(dǎo)概念是依托于公共管理領(lǐng)域的相關(guān)研究而提出的，這一概念的提出不僅豐富了領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)理論，而且也加深了公共管理研究的場(chǎng)域。由此可見，公共領(lǐng)導(dǎo)必然與公共管理有著密切相關(guān)的聯(lián)系。中山大學(xué)王樂(lè)夫教授在《論公共領(lǐng)導(dǎo)》一文中指出，公共領(lǐng)導(dǎo)就是特指具有“公共性”的領(lǐng)導(dǎo)，具體而言，是指公共部門在管理過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)公共利益?熏體現(xiàn)公共精神而進(jìn)行的高層次的管理活動(dòng)。這一概念是基于領(lǐng)導(dǎo)與管理的基本區(qū)別提出的。王樂(lè)夫教授認(rèn)為，在廣義或外延上，領(lǐng)導(dǎo)與管理具有最寬泛的相同外延；在狹義或功能上，領(lǐng)導(dǎo)是高層次的管理?熏管理是低層次的領(lǐng)導(dǎo)。由此我們來(lái)看公共領(lǐng)導(dǎo)與公共管理的關(guān)系：

1．在定義范疇上的統(tǒng)一性。公共管理從廣義內(nèi)涵上分為：宏觀層面、中觀層面和微觀層面。宏觀層面的公共管理，指的是政治學(xué)（價(jià)值）意義上的公共管理，即政治學(xué)所研究的國(guó)家治理或政治管理。中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理活動(dòng)。在政治／行政二分法下，公共行政或公共管理，都是公共部門管理的具體模式。在微觀層面上，公共管理重點(diǎn)是解決管理技術(shù)和方法問(wèn)題，新公共管理更多地在這一范疇內(nèi)體現(xiàn)出來(lái)。而公共領(lǐng)導(dǎo)在大的范疇上屬于公共管理，但它是高層次的公共管理，公共領(lǐng)導(dǎo)是一種具有公共精神的、政治或政策性的、戰(zhàn)略性的領(lǐng)導(dǎo)管理活動(dòng)。這表明公共領(lǐng)導(dǎo)既區(qū)別于一般管理的領(lǐng)導(dǎo)，又區(qū)別于公共管理的執(zhí)行層面或具體的方法技術(shù)層面等。公共領(lǐng)導(dǎo)是公共管理的核心與靈魂，它起到統(tǒng)領(lǐng)全局、把握方向的作用。無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐中，公共領(lǐng)導(dǎo)代表著組織并使組織獲得發(fā)展以至于達(dá)到管理終極目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的目的。

2．實(shí)現(xiàn)目標(biāo)上的互動(dòng)性。就廣義層面上看，公共領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)屬于公共管理，同時(shí)，公共領(lǐng)導(dǎo)也是整個(gè)公共管理體系的一個(gè)有機(jī)組成部分。公共領(lǐng)導(dǎo)必須把自己領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的基礎(chǔ)建立在狹義的公共管理之上，即以中、下層的管理和執(zhí)行的效果來(lái)體現(xiàn)公共領(lǐng)導(dǎo)的真正價(jià)值。否則，公共領(lǐng)導(dǎo)就失去其存在的意義。公共領(lǐng)導(dǎo)的基本任務(wù)就是把握時(shí)代發(fā)展的方向，引導(dǎo)組織、公眾去最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益。而且也只有充分和公共管理的中下層面有效配合起來(lái)，引導(dǎo)他們?nèi)?shí)施、執(zhí)行政策，才能實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)，一定意義上，公共管理是公共領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的途徑。這里的公共管理即為狹義的概念，它包括中間管理層和技術(shù)執(zhí)行層。公共領(lǐng)導(dǎo)與公共管理具有異體共生但又緊密相關(guān)的聯(lián)系。

3．依托主體上的類同性。無(wú)論是公共管理還是公共領(lǐng)導(dǎo)，其依托的主體均是公共組織及其組成人員。公共組織既包括政府組織，也包括第三部門組織。而且目前在治理理念的指導(dǎo)下，公共領(lǐng)域正在積極倡導(dǎo)并探索第三部門在公共服務(wù)中發(fā)揮的重要作用。但起主導(dǎo)作用的也就是核心的主體仍然是政府組織。在此，有所不同的是公共領(lǐng)導(dǎo)主體指的是公共組織中具有領(lǐng)導(dǎo)性質(zhì)的組織、部門或個(gè)人，他們往往在戰(zhàn)略性事務(wù)或大的發(fā)展方向上起著把握和引導(dǎo)的作用。廣義上的公共管理的主體指的是所有的公共組織，而狹義上僅指政府組織及其公務(wù)人員。另外，兩者的運(yùn)行基礎(chǔ)也具有一定的重合性，都是以公共權(quán)力為運(yùn)行基礎(chǔ)的，當(dāng)然不排除公共領(lǐng)導(dǎo)主體通過(guò)自身的領(lǐng)導(dǎo)魅力而獲得的非權(quán)力影響力。

可見，公共領(lǐng)導(dǎo)概念的提出是領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)的基本概念和原理在公共管理領(lǐng)域的創(chuàng)新運(yùn)用，而且這種創(chuàng)新也為如何有效地、明確地分析公共管理的體系層次以及如何有效地實(shí)現(xiàn)公共管理的基本任務(wù)奠定了基礎(chǔ)。鑒于公共領(lǐng)導(dǎo)在公共領(lǐng)域的重要作用，在大力倡導(dǎo)建設(shè)服務(wù)型政府、服務(wù)型社會(huì)的今天，我們必須通過(guò)加強(qiáng)和提高公共領(lǐng)導(dǎo)的公共服務(wù)能力來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

二、公共管理的新任務(wù)：構(gòu)建服務(wù)型政府

服務(wù)型政府是指在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下?熏在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。

1．服務(wù)型政府的理念是“以民為本”、“為民服務(wù)”。服務(wù)型政府的主要職責(zé)是為公民提供公共服務(wù)，公務(wù)人員是公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)者，他們所擁有的基本權(quán)力是為人民服務(wù)的權(quán)利。這種“以民為本”、“為民服務(wù)”的理念是服務(wù)型政府的基石。

2．服務(wù)型政府的過(guò)程是與公民“協(xié)商互動(dòng)”、“共同合作”。服務(wù)型政府提供的公共服務(wù)，是公民與公務(wù)人員的一種互動(dòng)過(guò)程。公民需要什么樣的公共服務(wù)，可以通過(guò)法定的民主程序，與服務(wù)提供者協(xié)商?熏達(dá)成一致。政府不是高高在上，提供公民無(wú)法選擇和拒絕的公共服務(wù)。另外與公民或其他組織進(jìn)行合作也是服務(wù)型政府的重要過(guò)程，政府可以轉(zhuǎn)移部門職能給其他組織或部門，以高質(zhì)、高效地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)。

3．服務(wù)型政府提供的是滿足公民需要的“公共產(chǎn)品”。服務(wù)型政府以為公民服務(wù)為宗旨，引發(fā)出為公民提供什么服務(wù)的問(wèn)題，也就是政府的角色定位、政府的職能。服務(wù)型政府不是“全能政府”，而是“有限性政府”、“導(dǎo)航式政府”。

4．服務(wù)型政府必須為其服務(wù)行為承擔(dān)責(zé)任。服務(wù)型政府是“責(zé)任政府”，通過(guò)責(zé)任約束，制約行政權(quán)的運(yùn)行，保障公民權(quán)的行使，確保依法行政的推行。建立服務(wù)責(zé)任約束機(jī)制的目的是提高公共服務(wù)質(zhì)量，保證公民滿意。

5．服務(wù)型政府必須以社會(huì)發(fā)展、公平正義為優(yōu)先選擇。政府的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)效率兼顧公平的可持續(xù)發(fā)展。服務(wù)型政府的施政目標(biāo)是由民眾意愿和合法期待決定的，所以，服務(wù)型政府除了努力為民眾解決困難，提供方便，提高人民生活水平外，還必須以社會(huì)的發(fā)展為優(yōu)先選擇。服務(wù)型政府以民眾為服務(wù)對(duì)象，做到在提供服務(wù)時(shí)公開透明，不偏私，才能使全體公民公平地享有政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展的成果。它體現(xiàn)了公民和社會(huì)的偏好以及正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)關(guān)系。

三、加強(qiáng)公共領(lǐng)導(dǎo)的服務(wù)能力建設(shè)

1．公共領(lǐng)導(dǎo)的服務(wù)能力建設(shè)的必要性。從公共領(lǐng)導(dǎo)和公共管理的相關(guān)性可以看出，兩者緊密相聯(lián)、不可或缺。公共管理與公共領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)的完成是一個(gè)相互影響、相互促進(jìn)、共同實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。公共領(lǐng)導(dǎo)寄于大范疇上的公共管理之下，其活動(dòng)也必然在大的公共管理環(huán)境之下進(jìn)行，其目標(biāo)也必須和公共管理的大目標(biāo)達(dá)到有機(jī)結(jié)合，遵循公共管理的基本理念、基本要求。在當(dāng)前建設(shè)服務(wù)型政府新的公共管理理念和政策指引下，公共領(lǐng)導(dǎo)找到了新的發(fā)展方向。服務(wù)型社會(huì)治理理念及其模式要求公共領(lǐng)導(dǎo)必須要提高其服務(wù)能力，以公民大眾為服務(wù)對(duì)象，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為公共領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)。

2．在服務(wù)型政府建構(gòu)中全面加強(qiáng)公共領(lǐng)導(dǎo)的服務(wù)能力建設(shè)。服務(wù)是當(dāng)今社會(huì)治理的基本理念，服務(wù)型政府建構(gòu)為服務(wù)型社會(huì)的實(shí)現(xiàn)提供了一個(gè)主導(dǎo)模式。同時(shí)，這也和現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)展趨勢(shì)不謀而合。適應(yīng)公共管理環(huán)境、順應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展趨勢(shì)、加強(qiáng)服務(wù)能力建設(shè)是公共領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展的取向。

首先，以民眾為導(dǎo)向，樹立“服務(wù)至上”、“價(jià)值為本”的領(lǐng)導(dǎo)理念。領(lǐng)導(dǎo)理念，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的價(jià)值評(píng)判，是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的價(jià)值取向，它決定了領(lǐng)導(dǎo)為什么、是什么以及如何做等基本問(wèn)題。在構(gòu)建服務(wù)型政府這個(gè)大的領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境中，公共領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)能力的提高首先是領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)理念的確立。

傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，要求被領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的服從，領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人成為組織的化身，以致形成種種官僚主義、家長(zhǎng)作風(fēng)、特權(quán)現(xiàn)象。民眾導(dǎo)向是一種服務(wù)型領(lǐng)導(dǎo)方式，運(yùn)用民眾這個(gè)概念也就形象化的說(shuō)明了領(lǐng)導(dǎo)的服務(wù)職能，它要求領(lǐng)導(dǎo)者必須增強(qiáng)對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者乃至社會(huì)的服務(wù)意識(shí)。民眾導(dǎo)向的政府管理，要求公共領(lǐng)導(dǎo)要將關(guān)注的焦點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)民眾的需要，領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新要緊緊圍繞著民眾來(lái)展開，一切都以民眾為導(dǎo)向，并以民眾的滿意度作為公共組織的最大使命。另外從目標(biāo)來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是追求價(jià)值的，是為社會(huì)的全面發(fā)展歸根結(jié)底是人的全面發(fā)展而開展的活動(dòng)。所以公共領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該由過(guò)去的過(guò)分關(guān)注效率和過(guò)程而轉(zhuǎn)向關(guān)注價(jià)值，以新的科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和人的全面和諧發(fā)展。

其次，順應(yīng)現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)角色轉(zhuǎn)型。公共領(lǐng)導(dǎo)角色是與現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展趨勢(shì)一脈相承的，也應(yīng)隨著領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境的不斷變化而變化。傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)者角色多被形象的比喻為“領(lǐng)頭羊”、“運(yùn)動(dòng)員”、“船長(zhǎng)”等，他們往往事無(wú)巨細(xì)，事必躬親，一個(gè)組織的發(fā)展往往靠領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人業(yè)績(jī)或精神來(lái)帶動(dòng)他人前進(jìn)，而忽視了對(duì)下屬的培養(yǎng)和鍛煉。在新的環(huán)境下，社會(huì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者有了新的角色期待。美國(guó)管理學(xué)家彼得·圣吉在《第五項(xiàng)修煉》一書中指出，領(lǐng)導(dǎo)者是仆人、設(shè)計(jì)師和教師。領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該是組織系統(tǒng)的設(shè)計(jì)師；是實(shí)現(xiàn)共同愿景的仆人；是幫助下屬學(xué)習(xí)進(jìn)步的輔導(dǎo)員。作為公共領(lǐng)導(dǎo)者更多的角色承擔(dān)應(yīng)該是仆人，更多的工作應(yīng)該是服務(wù)。公共領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該是以全心全意為人民服務(wù)為價(jià)值追求的，而很多領(lǐng)導(dǎo)者追求的是升官發(fā)財(cái)，他們努力不去冒犯任何人，或者試圖讓每個(gè)下屬都喜歡，這樣的價(jià)值追求將自己引向了平庸。這不僅毀壞了自己的形象，也勢(shì)必貽誤了工作時(shí)機(jī)，影響了組織發(fā)展。高明的公共領(lǐng)導(dǎo)者踐行領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)的宗旨，只有全心全意為群眾服務(wù)的干部，才能受到群眾的愛(ài)戴和擁護(hù)。

第三，在新的領(lǐng)導(dǎo)觀指引下，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變。領(lǐng)導(dǎo)觀是指人們對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)者及其行為的根本看法。當(dāng)前新的領(lǐng)導(dǎo)觀主要有平民領(lǐng)導(dǎo)觀、簡(jiǎn)約領(lǐng)導(dǎo)觀和柔性領(lǐng)導(dǎo)觀等。這三種領(lǐng)導(dǎo)觀也體現(xiàn)了現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)展趨勢(shì)：平民化趨勢(shì)、簡(jiǎn)約化趨勢(shì)和柔性化趨勢(shì)。平民化趨勢(shì)表明，隨著社會(huì)的發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)者已不再單純是個(gè)別有特殊天賦和才能的英雄人物，領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)會(huì)散落在各級(jí)組織和各類人員中，任何人都有可能成為領(lǐng)導(dǎo)者。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和責(zé)任分散是這一趨勢(shì)的特征。簡(jiǎn)約化趨勢(shì)是指，領(lǐng)導(dǎo)者的職能逐步簡(jiǎn)化，將大部分的職能轉(zhuǎn)移給被領(lǐng)導(dǎo)者，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)也要精簡(jiǎn)，領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的界限變得模糊。柔性化的趨勢(shì)主要說(shuō)明，領(lǐng)導(dǎo)者在實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程中主要靠非強(qiáng)制性的影響力即軟權(quán)力起作用，能更充分地調(diào)動(dòng)被領(lǐng)導(dǎo)者的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

無(wú)論是一般領(lǐng)導(dǎo)還是公共領(lǐng)導(dǎo)，必須順應(yīng)現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展的趨勢(shì)，采用平民化、簡(jiǎn)約化、柔性化的領(lǐng)導(dǎo)方式，實(shí)現(xiàn)由英雄領(lǐng)導(dǎo)到平民領(lǐng)導(dǎo)，由復(fù)雜領(lǐng)導(dǎo)到簡(jiǎn)約領(lǐng)導(dǎo)，由剛性領(lǐng)導(dǎo)到柔性領(lǐng)導(dǎo)，由集中領(lǐng)導(dǎo)到分散領(lǐng)導(dǎo)，由有界領(lǐng)導(dǎo)到無(wú)界領(lǐng)導(dǎo)，由無(wú)限領(lǐng)導(dǎo)到有限領(lǐng)導(dǎo)。這就要求領(lǐng)導(dǎo)者做到：從領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的中心退到領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的邊緣，去給被領(lǐng)導(dǎo)者輔導(dǎo)、為被領(lǐng)導(dǎo)者服務(wù)，適當(dāng)放權(quán)轉(zhuǎn)而承擔(dān)戰(zhàn)略性、方向性的工作；通過(guò)品行、能力、經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)不斷塑造領(lǐng)導(dǎo)魅力，進(jìn)而贏得認(rèn)同，增強(qiáng)非權(quán)力影響力；靠激勵(lì)、溝通、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)等方式來(lái)影響被領(lǐng)導(dǎo)者；培育領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)由個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)到團(tuán)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)。

責(zé)任編輯 侯 琦