重慶農村土地流轉存在問題與路徑探索

作為統籌城鄉綜合配套改革中的一項重要改革試驗，流轉土地經營權必須要守牢農民的權益不受損害這條底線。圖片選自《重慶日報》

2007年6月，重慶正式獲準成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，肩負起在新的歷史階段探索科學發展、社會和諧的城鄉統籌之路。創新農村土地流轉制度，按市場經濟規律建立健全農村土地資源配置機制，是統籌城鄉的關鍵環節。

引導農民進城就業、轉為市民，自愿退出其宅基地和承包地，統籌城鄉土地資源，提高土地利用效率，實現農村土地流轉的突破，必須正視農村土地流轉中存在的問題。

目前，我市土地流轉過程中還存在一些問題。

——農村建設用地流轉不足，與發達地區差距大。目前，重慶農村土地流轉還主要集中在農村土地承包經營權流轉上，集體建設用地使用權流轉的探索還有限，城市建設用地緊缺和農村建設用地閑置或無法上市交易并存，造成資源浪費和市場失衡。而廣東、上海、江蘇、浙江、湖北、成都等地已相繼出臺《集體建設用地使用權流轉管理辦法》等，他們讓農村集體土地與國有土地一樣按“同地、同價、同權”的原則納入土地交易市場，實現農村建設用地減少與城鎮建設用地增加掛鉤，允許集體土地上的房子在有限期內買賣，其諸多經驗值得借鑒。

——農用地流轉規模不大，土地流轉的市場需求不足。目前，我市農用地流轉規模雖高于全國和西部平均水平，但與經濟發達省市平均20%—30%的流轉比例相比，差距十分明顯。重慶農用地經營收益不高，導致土地對潛在需求者的吸引力不足。同時，農業受自然和市場雙重影響，風險大，經濟效益短期內難以顯現，業主對投資農業開發極為慎重，參與土地流轉進行規模經營的比較少。現行土地稅制設置不適應市場經濟的要求，土地流轉環節稅種多、稅負重，而土地保有環節基本無稅，對少數農戶、集體占用和浪費大量土地資源缺乏經濟制約，也制約了農用地流轉。

——土地產權保護制度存在缺陷，失地農民后續保障問題突出。由于土地產權法滯后，農民集體土地所有權和使用權缺乏明確的法律規定，在土地供應和配置過程中，土地權利的設定還不夠明確。在農村土地流轉實踐中，作為集體土地所有權代表，村支兩委和社干部為增加鎮村收入，修建形象工程，強制流轉，“越位”、“錯位”現象突出。征地范圍寬、程序不規范、行政權侵犯農民土地財產權、補償低且不到位等現象大量存在。同時，失地農民的就業和長遠生計難以得到保障，農村土地仍然承載著過多的社會保障功能，土地實物保障未實現向價值保障的轉換。

——土地流轉管理滯后。長期以來，土地流轉沒有相應的法律、法規，沒有統一的操作規程和流轉文書格式，缺乏完整的政策體系。多數區縣和鄉鎮沒有建立完善的農村土地流轉管理機構，缺乏對農村土地流轉的有效管理和引導。因此，流轉雙方權益得不到合法保護，影響了農民和投資者的積極性。政府對土地流轉引導較少，農戶自發的土地流轉還占相當比例。特別是對外出務工農民土地的經營、流轉服務薄弱。農民外出后往往因無信息、無渠道、無對象而無法流轉土地，造成土地利用水平低下，甚至撂荒。

——土地流轉市場機制不完善。我市土地流轉仍然主要依靠政府推動和自發進行，缺乏土地流轉市場。沒有完整統一的土地流轉中介組織和服務體系，造成流轉信息不靈、傳播渠道不暢。想轉出土地的農戶尋找流轉對象難度大，而種植大戶卻苦于和一家一戶的談判費時費力，且不能保證連片發展的規模。靠個人力量流轉土地，使土地流轉范圍狹窄，流轉成本增大，嚴重影響了土地流轉的速度、規模和效益。缺乏流轉收益與市場掛鉤的增長機制。在流轉合同的約定上，土地流轉收益幾十年不變，流轉期間不再調整租金，流轉收益沒有隨經濟不斷發展得到相應增長。

要解決目前土地流轉過程中存在的問題，探索符合重慶實際、具有廣泛推廣價值的農村土地流轉方法和途徑，需要在農村土地流轉的理論和政策上率先突破。

——明確界定農村土地的物權特性。建立以組、村、鄉（鎮）三級農民集體所有的土地管理體系，明確規定村民小組為農村土地集體所有權的擁有主體，確立農民的土地經濟權主體地位，從根本上解決農民在土地上的收益權的保護問題。弱化集體所有權，強化農戶承包權，賦予農戶對土地的占有、使用、收益和處分權。農民土地使用權作為私人財產，包含承包權、使用權(經營權)、抵押權、入股權、轉讓權等多種權利，將這些權利在立法中界定清楚，形成法律依據。賦予土地承包經營權的物權性質，實現農村土地承包權物權化、長期化、商品化。

——創新農村集體建設用地使用權流轉制度。在全市范圍平衡利用土地，實行建設用地指標和基本農田保護指標異地有償調劑制度，把“兩翼”地區的耕地指標有償調劑到“一圈”地區，建立土地平衡和保障機制。逐步賦予集體土地與國有土地同等的權利，實現農村集體建設土地與國有土地“同地、同權、同價”，盤活建設用地。拓寬土地使用范圍，集體土地可通過土地市場公開交易，適當放寬農村土地的農業用途范圍，允許農村土地流轉經營主體以其土地附著物進行有條件的抵押和擔保貸款。對集體建設用地價格實行申報及公示制度，并根據“一圈兩翼”地區不同的經濟發展程度建立最低保護價、評估價格確認制度。規定對土地使用的期限、條件和用途，并按規定進行開發，實現集體建設用地市場的健康運行。

——建立合理的土地流轉補償制度和保障制度。將征地過程納入規范化、法制化軌道。建立市場化的征地補償辦法，將土地補償分為土地本身補償和恢復生產補償兩類，把實現被征地農民的“可持續生計”作為征地安置政策的基本目標。建立并完善土地儲備制度，市場化的經營性用地實行先儲備后供地的制度，適當加大“兩翼”的土地供應量，嚴格控制“一圈”的土地供應量。對被征地農民做好公正補償，安排好出路，使農民基本生活得到保障。探索建立農民自愿參加的具有法人資格的組織，建立暢通的農民利益表達機制和維護機制。健全土地收益使用分配制度，建立國有土地收益基金。

——創新土地流轉形式。對于發達地區，以城鎮化為核心，鼓勵農民工退出宅基地和承包地，建立承包權退出機制；以發展都市農業為核心，鼓勵農村土地連片流轉，實現規模經營。對于欠發達地區，積極開展“以戶對接”活動，鼓勵利用已轉移農民自愿放棄的宅基地、空置房承接安置高山貧困移民、生態移民等政策性移民。宅基地流轉促進農村建設用地減少和城市建設用地增加相掛鉤，為“一圈”經濟建設儲備土地指標。

——完善土地市場制度。建立集體建設用地使用權交易市場，開展集體建設用地使用權上市交易；對新型農村宅基地和房屋所有權開展確權試點，確保農民的權益。進一步完善土地調查、登記制度，強化對土地利用狀況和土地價格的監測。

——建立土地流轉風險防范機制。有條件的地方，設立土地流轉風險資金，探索建立農村土地流轉保證金制度和土地復墾保證金制度。開展農村農業保險試點，逐步建立農業保險政策性業務、商業化運行模式，加大對農業保險的政策扶持。建立土地流轉激勵機制，加快改善農業基礎設施建設，扶持農業專業合作組織、規模經營戶發展，并對農地流轉開發的手續和稅費進行簡化和減免，增強土地規模化經營的長期性和穩定性。