農(nóng)民變市民專家建言

“農(nóng)民變市民”政策設(shè)計(jì)建議

城市化、工業(yè)化進(jìn)程中需要建設(shè)用地，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化需要土地規(guī)模化集約化經(jīng)營(yíng)，因此，農(nóng)民進(jìn)入城市就業(yè)并轉(zhuǎn)為市民，其宅基地和承包地如何有效利用是一個(gè)重要的課題。如果政府可以從保障基礎(chǔ)設(shè)施供給能力、加大就業(yè)及創(chuàng)業(yè)扶持力度、加快戶籍制度改革、落實(shí)土地一次性流轉(zhuǎn)收益等方面提高農(nóng)民進(jìn)城的預(yù)期收益，并降低農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)的成本，通過(guò)設(shè)計(jì)一套合理的政策體系，將能積極引導(dǎo)農(nóng)民自愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、加快農(nóng)民變市民的步伐。

保障基礎(chǔ)設(shè)施供給能力，梯度引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城

提高城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)數(shù)量的增長(zhǎng)，提高城鎮(zhèn)的規(guī)模效益。對(duì)于布局密度較高的城鎮(zhèn)群或城鎮(zhèn)帶，采取“并鎮(zhèn)”的方式，設(shè)置小城市，提高小城市基本公共服務(wù)水平。按照農(nóng)民向中心村、區(qū)縣城鎮(zhèn)、中心城區(qū)三級(jí)轉(zhuǎn)移的規(guī)律，加大市政、文化、體育、娛樂(lè)等基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，保障進(jìn)城農(nóng)民生活需要。在區(qū)縣農(nóng)村，一方面引導(dǎo)具備條件的農(nóng)民跨區(qū)域向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，另一方面因地制宜建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)民到新型社區(qū)集中建房居住。在區(qū)縣城鎮(zhèn)，以縣城、區(qū)域中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)，建設(shè)城鎮(zhèn)新型社區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。在中心城區(qū)，實(shí)行農(nóng)村與城市接軌，按照城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)新型社區(qū)，推動(dòng)農(nóng)民變市民。

對(duì)于符合“一戶一宅”政策和標(biāo)準(zhǔn)面積內(nèi)的宅基地用地，新居民點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施可不計(jì)入或不全部計(jì)入農(nóng)民所購(gòu)房屋。

建立健全城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系，加大就業(yè)、創(chuàng)業(yè)扶持力度

加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)和配套設(shè)施建設(shè)，積極發(fā)展就業(yè)工作機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)中介服務(wù)組織，形成市、區(qū)縣、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)、就業(yè)組織網(wǎng)絡(luò)和就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)。從培訓(xùn)來(lái)說(shuō)，健全農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)體系，鼓勵(lì)職業(yè)學(xué)校、就業(yè)培訓(xùn)中心、成人教育中心等社會(huì)力量參與農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)；推行政府購(gòu)買(mǎi)培訓(xùn)成果的辦法，為農(nóng)民提供免費(fèi)培訓(xùn)；創(chuàng)新培訓(xùn)方式，大力開(kāi)展訂單式培訓(xùn)和定向培訓(xùn)，在有條件的企事業(yè)單位建立農(nóng)民就業(yè)見(jiàn)習(xí)基地。從崗位來(lái)說(shuō)，建立農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)援助體系，積極開(kāi)發(fā)公益性崗位，建立公益性崗位申報(bào)、收集制度；建立企業(yè)參與再就業(yè)援助機(jī)制，企業(yè)征地時(shí)，投資項(xiàng)目按一定比例安排公益性崗位解決農(nóng)民就業(yè)。

同時(shí)，對(duì)自愿退出承包地、宅基地農(nóng)民、被征地農(nóng)民實(shí)施就業(yè)扶持政策。例如：實(shí)行職業(yè)介紹服務(wù)和職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼政策、職業(yè)見(jiàn)習(xí)補(bǔ)貼政策、自主創(chuàng)業(yè)扶持政策、對(duì)吸引再就業(yè)和進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)的重點(diǎn)企業(yè)的扶持優(yōu)惠政策等等。

加快戶籍制度改革，逐步消除農(nóng)民進(jìn)城的“門(mén)檻”

改革戶籍制度，全面實(shí)施按屬地和職業(yè)劃分戶口類型，以身份證為合法證件的自由遷移和等級(jí)有效制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)，將全市戶籍人口統(tǒng)一登記為居民戶口。

積極調(diào)整戶口遷移政策，對(duì)擁有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來(lái)源，在城鎮(zhèn)有合法產(chǎn)權(quán)房屋并實(shí)際居住的，或者連續(xù)租用統(tǒng)一規(guī)劃修建的出租房1年以上的，可以在實(shí)際居住地辦理常住戶口。對(duì)于將全家戶口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，自愿退出承包土地和宅基地的農(nóng)民家庭，政府可給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)，企業(yè)吸納農(nóng)民工并將農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的，也可獲得獎(jiǎng)勵(lì)。農(nóng)民如將戶籍遷到市外，有條件的區(qū)縣可給予農(nóng)戶一次性補(bǔ)助。

逐步剝離附著在戶口上的二元差別和利益關(guān)系，使農(nóng)民逐步享受與城市居民同等的教育、就業(yè)、參軍、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)權(quán)利。

落實(shí)土地一次性流轉(zhuǎn)收益

承包者自愿將未到期的土地承包使用權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給集體或新承包者，經(jīng)村民議事會(huì)通過(guò)，由村集體或新承包者給予其一次性補(bǔ)償，政府可以給予農(nóng)戶一次性獎(jiǎng)勵(lì)。或者將補(bǔ)償費(fèi)與醫(yī)療、人壽保險(xiǎn)和社會(huì)保障結(jié)合起來(lái)，建立個(gè)人社會(huì)保障基金，一次性補(bǔ)償金額要相當(dāng)于購(gòu)買(mǎi)15年的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)金。農(nóng)戶宅基地讓出除按照拆遷安置補(bǔ)償辦法進(jìn)行補(bǔ)償之外，并按照城市住宅小區(qū)約35%的建筑密度，新建建設(shè)住宅成本價(jià)35%的價(jià)格給予農(nóng)民購(gòu)房補(bǔ)助。

降低農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)居住的成本

改革農(nóng)村土地管理制度，提高農(nóng)民在農(nóng)村的用地成本，降低其在城鎮(zhèn)居住成本。在條件許可的地方，允許進(jìn)城農(nóng)民利用原有的宅基地用地按65%折算標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)置城鎮(zhèn)住宅用地，并適當(dāng)提供優(yōu)惠價(jià)，降低購(gòu)房成本。在新城鎮(zhèn)居民點(diǎn)內(nèi)建設(shè)一些安居房，對(duì)一些老弱病窮戶以補(bǔ)貼的形式鼓勵(lì)和幫助其向城鎮(zhèn)搬遷。

（重慶市綜合經(jīng)濟(jì)研究院統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究課題組）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關(guān)鍵在給予農(nóng)民平等待遇

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的本質(zhì)，并不是非要讓農(nóng)民住進(jìn)城里的高樓大廈。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)應(yīng)更多地體現(xiàn)在制度層面，給予農(nóng)民平等的國(guó)民待遇，這才是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的重點(diǎn)。城市化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的一條路，但不是唯一的路。到2020年，重慶如果能夠使農(nóng)民得到和城市居民大致均等的待遇，就可以說(shuō)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本實(shí)現(xiàn)了。

（中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)溫鐵軍）

消除制度壁壘需要兩大變革

消除制度壁壘需要兩大系統(tǒng)變革。一是依附于公民人身關(guān)系的制度體系，如戶籍、社保、就業(yè)、教育等，需要進(jìn)行系統(tǒng)變革。另一個(gè)是土地權(quán)屬的變革，如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地房屋的抵押、典當(dāng)、轉(zhuǎn)讓、收益等。城市道路建設(shè)政府可以投資，養(yǎng)護(hù)是政府出錢(qián)；鄉(xiāng)村道路則要集體出資修建，養(yǎng)護(hù)資金不知從何而來(lái)。城市供電系統(tǒng)，居民不需出資，而農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)需要鄉(xiāng)村集資。這表明，統(tǒng)一公共服務(wù)資源，建立公共財(cái)政制度，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的根本要求。

（重慶市政府法制辦主任李殿勛）

城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)應(yīng)同地同價(jià)同權(quán)

在當(dāng)前法律對(duì)所有權(quán)嚴(yán)格限制的前提下，從使有權(quán)角度切入改變土地制度的二元性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地與城市國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，讓農(nóng)民集體土地進(jìn)入土地市場(chǎng)，“自由”流轉(zhuǎn)。

（重慶繼維律師事務(wù)所主任、重慶市律師協(xié)會(huì)常務(wù)理事鄧?yán)^為）

不能忽略制度保障

修幾幢樓房、蓋幾家醫(yī)院、修幾條馬路……這些都是拿錢(qián)就可以做到的硬件工程。但城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不能只重視硬件設(shè)施，而忽略制度保障的工程。農(nóng)民的醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障體系的建立，是一項(xiàng)龐大的“軟件”工程。一方面要從體制和機(jī)制上加以調(diào)整改革，另一方面還需要提升“軟實(shí)力”。

（重慶社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長(zhǎng)、研究員陳悅）