農民進城亟待清除三大障礙

中國已進入快速城市化階段，重慶要建設城鄉統籌發展的直轄市，必須大力實施“農民市民化工程”，幫助有條件的進城農民工在城鎮中居住下來，促使一批長期“離鄉不離土”的“候鳥”型人口實現徹底的離土離鄉。

目前，農民要進城變為市民，尚面臨三大障礙——

環境障礙

一是產業發展的制約。重慶作為傳統的重工業城市，城市支柱產業資本的密集程度較高，勞動密集型產業所占比重較小，導致重慶工業企業對社會勞動力的吸納能力不強，從而限制了農村勞動力向城市的轉移。

二是就業環境仍有待改善。由于長期以來農民工供大于求，導致許多用人單位掠奪性使用農民工。低工資、超時工作、不簽勞動合同等現象非常普遍，一些行業和單位拖欠農民工工資的問題屢禁不止，嚴重侵犯了農民工的合法權益，挫傷了農民工進城打工的積極性，使農民工客觀上不能、主觀上不愿長期留在城市。

三是城鎮發展水平的限制。長期以來，我國的城市體系不完備，發展不平衡。大城市發展快，產業聚集度高；中小城市發展慢，縣域經濟不強，尤其是小城鎮發展滯后。這樣就使農民工陷入兩難：大城市找工作容易，但生活成本太高，居家不易；小城鎮居家容易，找工作難。

鼓勵農民進城，政府必須大力營造環境。

一是大力發展中小城市，加快小城鎮建設。小城鎮不僅是許多農村勞動力轉移的工作地，也是農民工回鄉創業的基地，更是農村人口轉移的定居地。要結合新農村建設積極發展小城鎮，使其成為農村地區商品集散地、非農產業聚集地、交通樞紐地，使其中一部分升級為小城市。

二是改善就業、創業環境。一要制定有利于農村勞動力非農化的就業政策。要實施城鄉一體的就業政策，正規就業與非正規就業并重。季節性就業、非全日制就業、自營就業、兼職就業等非正規就業吸納了大量的農民工，政府要在繼續擴大正規就業規模的同時，有效促進非正規就業，并不斷改善勞動條件，提供相應的社會保障。二要實行鼓勵自主創業的政策，改善創業環境。要改革企業注冊登記辦法，放寬企業準入限制，簡化開辦企業的有關手續，放寬工商部門對中小企業的年度檢查，使開辦企業的成本減少；要創造面向城鄉中小企業的金融體系，增大對城鄉非國有經濟的信貸投入力度；要用減稅來鼓勵居民投資興辦企業。

三是改善就業環境。近年來，中央政府和各地方政府制定了一系列旨在維護農民工權益和改善農民工就業環境的政策措施，包括取消針對農民工的所有不合理的收費，打擊非法職介，實行最低工資等等，只是在實際執行中有的沒落實。下一步要在政策落實上下功夫。

制度障礙

長期以來，城鄉分割的社會保障制度、戶籍管理制度等限制了農村勞動力的轉移。盡管改革開放以來這些制度有所松動，但并沒有真正改變。這些制度在城鄉之間設置了一道難以逾越的屏障，使得轉移的農村勞動力難以真正融入城市。再加上中國農村特有的土地制度，增大了農民進城的成本，增加了農民實現居住型轉移的難度。

鼓勵農民進城，必須改革現有制度。

一是改革農村土地制度。如果農村勞動力要徹底轉移，面臨一個不可回避的問題就是他們承包的土地如何處理，逐步推進農村土地制度的改革已迫在眉睫。要建立有效的土地流轉制度，通過強化農民的土地財產權建立土地的市場化退出機制，使農民在自愿放棄土地中得到應有的報償，為農民實現向城市的穩定轉移提供資金支持和“原始積累”。

二是改革社會保障制度。社會保障的缺失，是導致農村勞動力轉移不徹底的另一個重要原因。要改革現有的社會保障制度，逐步把進城務工經商的農民納入社會保障的范圍，按照“企業繳納、個人補貼、國家支持”的原則，對與用工單位簽定較長時間勞動合同、就業相對穩定的農民工，逐步建立大病醫療、失業、養老等社會保險。為進城務工經商的農民新建“增設保險”。

三是改革戶籍制度。在城鄉分割的戶籍制度下，千百萬民工進入城市后，無法獲得合法的身份，帶來了一系列難以解決的問題。改革現行的戶籍制度勢在必行，但要看到，戶籍制度的改革涉及的面比較寬，問題比較復雜，必須與土地制度、社會保障制度的改革同步推進，否則很難成功。

素質障礙

長期以來，城鄉教育資源分布不合理，農村教育落后，農民人均受教育水平低。農村外出人口大多數為初中以下文化程度，總體文化素質偏低；在我國的教育體系中，職業教育長期被忽視，農村非農職業教育發展緩慢，大多數農村勞動力除務農外缺乏其他專業技能，無法從事專業性強的技術類工作，總體專業技能水平低，導致其在城市務工缺乏競爭力，職業選擇范圍狹窄，不少農村外出勞動力從事的職業大多是區別于傳統就業形式的非正規職業，他們中大多數既沒有正規的職業身份，也沒有獲得正式的用工合同，就業崗位極不穩定，經常變換工種和工作地點。工作缺乏穩定性，使得他們很難在城市定居。

提高進城農民的素質，政府必須強化公共服務。

一是建立和完善勞務信息傳播體系。信息暢通對農村勞動力進城就業起著重要作用。當前，勞動力市場供需脫節、信息不靈的問題十分突出，鑒于目前電視等媒體比較普及，可在電視臺、報刊等媒體上開辦勞務信息欄目，定期發布用工信息。

二是大力培育民間勞務經紀人和就業中介機構，建立社會化就業服務體系。目前就業已市場化，要大力發展連接勞動力供求雙方的職業介紹機構，特別是扶持重點勞務公司的發展，培育一批民間勞務經紀人，逐步建立和完善包括就業信息、咨詢、職業介紹、培訓在內的社會化就業服務體系，充分發揮各自優勢，促進農村勞動力的轉移。

三是建立多層次、多形式、多渠道的農村教育培訓體系。加強農村教育和職業培訓，提高人口素質是農村勞動力轉移的永恒主題。除了要大力發展農村基礎教育外，還要大力發展農村職業教育，用3—10年的時間，在全市打造幾個師資強、設備精、牌子響、成規模的現代職業教育基地，同時，要大力開展多層次、多形式、多渠道的職業技術培訓。

（作者系重慶社科院社會學研究所副所長）