土地流轉：重慶可以實現三大突破

編者按

市工商局出臺的“允許以農村土地承包經營權出資入股設立企業”等改革措施，在社會上引起很大反響。中國人民大學憲政與行政法治研究中心與《法制日報》共同舉辦了“重慶土地承包經營權入股新政專家研討會”，邀請了眾多專家學者進行深入研討，其中中國政法大學終身教授江平的發言很有代表性。江平同志是我國著名的民商法專家，曾任《物權法》起草專家小組負責人，他的觀點和建議對于重慶推進試驗區建設具有重要的參考性和啟發性，本刊特轉發此文，供廣大讀者參考。

農村土地問題實際是三大問題：第一是承包經營土地問題，第二是農村建設用地問題，第三是宅基地問題——

中央將重慶列為城鄉統籌發展的改革試驗區是非常正確的，有很積極的意義。最近，我一直關注著重慶市在探索農村土地流轉新模式方面的新聞。我認為重慶市完全可以在解決城鄉一體化問題的大框架下，就土地流轉問題做一些試點的工作。

農村土地問題實際是三大問題：第一是承包經營土地問題，第二是農村建設用地問題，第三是宅基地問題。《物權法》在這三個集體土地的改革或者流通的問題上采取了謹慎的態度，既保持現行土地法規定的現狀，又留有余地，為將來一些地方進行試點和改革留下了充分的空間。

重慶方面的規定并不算是創新，創新之處在于擴大了對“農業經營”的理解

對于承包土地上的土地承包經營權，《物權法》雖然沒有明確規定可以用于入股出資，但是在《物權法》對土地承包經營權的界定中包含了一個“等”字，可以理解為并不禁止。而且《農村土地承包經營法》中也沒有禁止入股，但有一條限制，就是用途不能改變。所以從這一點上說，重慶方面的規定并不算是創新，創新之處在于擴大了對“農業經營”的理解。我認為這樣理解完全正確。過去理解農業經營就是農業用地，就是種地，當然也包括用于畜牧業和林業等，現在重慶將它擴展到了可以辦農民專業合作社，《農民專業合作社法》去年已經通過了，專業合作社可以進行農產品加工合作，甚至也可以搞信用合作社、消費合作社，只要是服務于農業，應該對農業用地的農業目的作更廣泛的解釋。但是，現在的問題是，如果擴大到拿土地承包經營權入股搞企業、搞商業，甚至開發商品房可不可以呢？我看完全可以在重慶小范圍內搞搞試點。

當然，對于擴大農業用地的解釋，仍然應該有底線，因為終究還有保護耕地的限制，現在不是在提要死守18億畝耕地這條紅線嗎？太放開了，底線就難說了，這一點要注意。

在“小產權”房這個問題上，我看也完全可以讓重慶搞試點

在農村集體土地上能不能搞建設，這也是一個爭論比較大的問題。重慶這次沒有涉及這方面的問題。我覺得在條件成熟的地方完全可以試試。按照現行土地管理法，這些土地只能用于村里自己的鄉鎮企業、公益設施、學校和養老院。現在的問題是，對于農村的建設用地，其用途能不能再擴大？能不能不僅限于自己的鄉鎮企業和村內設施？為什么不能把這部分地用來投資？為什么不能跟人家合資搞一個先進的技術企業？我覺得在這點上可以也應該逐步放開。

最近，爭議最大的就是農村集體土地能不能蓋商品房賣的問題，也就是“小產權”、“鄉產權”問題。現在有一種呼聲，要求“鄉產權”、“小產權”的房子能夠按照正常產權辦理，這個弄不好很危險。可是要不允許的話，實際上利用農村集體土地蓋商品房已經大量存在。農民完全有理由問：我們自己的集體土地所有權，為什么不能用來蓋房子？老百姓可以說，我是低收入者，我買不起每天上漲的商品房，我只能買個“小產權”、“鄉產權”房住，若這也不讓住，是不是太說不過去了？所以，現在看起來城市人買“鄉產權”、“小產權”房的居住權，并不能一“禁”了之，我們必須承認其中的合理性。現在的底線是在二級市場這類的房子產權不能轉讓，可老百姓說了，我買房子就圖有個地方住，你不讓我賣可以，但我死了以后能不能繼承呢？按現行法律規定，不動產登記部門不可能給這樣的房子辦理變更，怎么辦？

“小產權”房問題其實涉及到一個更大的問題：農村土地增值以后利益歸誰的問題。這不光需要法學家的智慧，也需要經濟學家的智慧。在《物權法》的討論過程中就有兩種意見：一種意見認為，農村土地之所以升值那么快，就是因為城市建設發展，國家經濟發展，地鐵修到那兒了，高速公路修到那兒了，水電通到那兒了，上下水道修到那兒了，集體土地的價格也就上來了，要不然這個地能值多少錢呢？這些土地的增值完全是靠城市投資形成的。按經濟學上的原理，土地增值是投資使然，級差地租應歸投資者享有，因為不是土地本身質量好壞引起的增值，而是因為投資引起的土地價格上漲，所以增值部分應該歸投資者。當然也有人主張，集體土地增值收益為什么農民就不能獲得呢？所以我覺得這個問題最終還在于如何分配其中的利益。我覺得對于增值部分，有一部分利益肯定要歸農村集體土地所有人，一部分可以采取收取土地收益稅的辦法解決，我覺得這樣可能更好。在這個問題上，我看也完全可以讓重慶搞試點，在允許在農村集體土地上蓋商品房的同時，征收特別的土地增值稅，看看通過征收土地增值稅的辦法能不能解決相關問題，可以試試。

對于宅基地如何利用這個問題，我也希望重慶拿出一個試點的辦法來

第三塊是農村宅基地。對于宅基地如何利用，恐怕爭論得更厲害。在這個問題上，我們法律上的規定就有矛盾的地方。比如《物權法》規定房子可以抵押，但同樣在另一條又規定宅基地不得抵押，如果是宅基地上的房子拿去抵押了，那必然涉及到宅基地，但是農村宅基地按規定是不允許動的。這個問題從法律上講，本身就是矛盾的，房子流轉必然連著宅基地，但你又不允許動宅基地，后來變成了更具體的禁止性規定，比如城里人不得到農村買房子，引來一大堆意見。為什么農民自己的房子就不讓賣？不允許農民對自己的房屋有任何的處分權，如不能轉讓或者抵押，這過分限制了農民的權利，他最大的財產就是這個東西了。這個問題怎么辦呢？我也希望重慶拿出一個試點的辦法來。

廣東最近提出一個辦法，就是宅基地上的房子可以轉讓，連帶宅基地上的土地使用權也可轉讓，唯一的重要條件就是轉讓后不能再申請任何宅基地。如果真這樣，這條就必須把牢。至于城市的人到農村買荒山、荒地和灘涂就更可以鼓勵了。首先它們不是耕地和基本農田，既可以轉讓，又可以出資，在荒山、荒地搞個別墅或者游樂場所有何不可？所以我認為在這些問題上應該進行改革，也給農民更多的自主權，給他們更多收益權，這樣才可以使農村富裕起來。但是又不能影響幾個大原則，土地用途的變更，土地量的控制等等，這些東西都要掌握好。

最后我要說，任何改革都會面臨一個兩難命題：一方面要依法治國，另一方面要不斷改革，而改革就肯定要對現有的制度和法律有所突破。怎么辦？我認為，把握住兩點最為根本：一是依法治國是前提，現行的法律，不能隨便變動和突破，如果大家都以改革為名各行其是是不行的；二是改革必須有真正意義上的法律授權，否則不能輕易都談突破，大家都突破還了得，法律就沒有權威性了。?笊

（根據《法制日報》刊登的江平的發言編輯，題目和小標題系本刊編輯所加）