淺談農業產業化中的土地制度創新

摘要：本文分析了三峽庫區腹心地重慶萬州區土地利用現狀以及土地制度創新和存在的問題，提出了在一段時期內建立以土地為中心的股份合作制策略，進而介紹了以土地為中心的股份合作制的具體實施辦法。以促進萬州土地合理利用和農業產業化的發展。

關鍵詞：土地制度 創新 股份合作制

黨的十一屆三中全會以后，我國實行以家庭聯產承包為主、統分結合、雙層經營的制度，經過20多年的改革與發展，農民基本解決了溫飽問題，農村生產力獲得了長足的發展。但隨著我國經濟形勢的變化，為了進一步提高土地的效率，加快農村持續發展，有必要深化農村土地制度改革，以適應農村經濟發展的需要。

一、萬州農村土地制度和土地合理利用現狀

萬州農業以山坡地為主，有少量地平壩，地塊之間地質量級差較大。因此，各村民小組在分配承包土地時，往往是家家戶戶各種等級地土地部分一小塊，整塊土地被人為分割開來，經營更加分散，大多數田地耕種連畜力也不用，只用人力，耕作和收獲方式出現倒退，使得簡單的土地集中和規模化經營受到諸多限制。農地在均分地情況下，據調查，在萬州人均土地只有0.76畝，而且一般被分為2－3塊，小地塊地經營不僅要求較高地勞動成本而且效率低下，規模不經濟。同時，農民本身使用土地過程中存在著隨意性，使土地的生產率降低，保護土地的意識淡薄，土地被拋荒、嚴重破壞、被隨意征用等情況是有發生。國家規定的“土地承包權30年不變”在地方的執行過程中由于本地的短期行為和遷就農民而沒有得到切實執行。

在萬州城鎮化和移民過程中，農用土地越來越少，且較富裕的土地都被征用用于基礎設施建設和城鎮化和農業產業化中的企業建設，使農業用地少且貧瘠。在農村，土地的耕作人員主要是婦女和老人，外出打工成為農民收入的主要部分，土地收入呈現負數，只有一部分專業戶生產的農民承包大塊土地。另外，一些企業的基地建設要求有一批較好的土地和勞動力，但是，土地基礎設施的不配套使基地本身的成本增加，企業利潤下降，企業在政府壓力下又不得不加強土地建設，引起農民和企業的雙重不滿。

因此，現行的土地所有制嚴重制約著萬州農業的集約化經營和農業勞動生產率的提高，制約著農村居民向城市和二、三產業的轉移。

二、農業產業化中萬州土地制度創新的現狀和存在的問題

目前萬州土地改革和土地經營權流轉制度創新的水平尚較低，主要有 4種運行方式。一是較為規范的協議流轉。即：農戶將其承包土地通過政府以收取土地資金的方式轉讓給開發商進行經營，雙方有較為完善的書面合同與協議，并在鄉（鎮）土地承包管理部門進行了登記備案。二是農戶之間的私下轉讓，雙方未形成規范的書面合同，大多以口頭協議的方式，也未到鄉 （鎮）土地承包管理部門進行登記備案。三是農戶之間的代種代耕，農戶之間轉讓土地并不收取土地出讓金，而是由使用土地的農戶為出讓土地的農戶代交各種農業稅費。四是依托基地建設，“公司＋基地＋農戶”，但這種方式還只是處于萌芽狀態，而且不規范。總之，以上模式都是較低級的、不規范的，是農民對現在土地制度不滿意而又無奈的一種選擇。

經分析，當前萬州區土地改革和土地經營化流轉制度創新中存在的薄弱環節，表現在以下三個方面：一是部分領導認識不到位，缺乏積極的行政引導，致使土地流轉很大程度上存在無序運作，并且移民任務也牽扯了較大精力。二是市、區兩級政府均未出臺有關土地流轉的實施細則，只是在規劃各種基地和農業科技園時，有一些臨時性地規定，但由于無規范性文件，土地流轉就缺乏政策、法規方面的保障，基層黨委、政府操作土地流轉存在著政策上的“盲區”， 給私自轉包、轉讓、置換土地提供了可乘之機。三是鄉（鎮）土地承包管理機構不健全，大多數鄉鎮未建立農業承包合同仲裁委員會，對合同糾紛不能及時調解。四是存在體制上的約束。目前城鄉分割的二元結構還未根本轉變，不利于土地流轉。農民即使轉移到城鎮從事二、三產業、但在子女就學、社會保障等方面也存在事實上的城鄉差別，加上延長土地承包期工作才結束，一些基層干部和農戶求穩怕變，也在一定程度上制約了土地的流轉。

三、農業產業化過程中的土地制度創新

根據萬州農村實際和中國其它地方的成功經驗，我們認為在一段時期內建立以土地為中心的股份合作制是切實可行并能促進萬州土地合理利用和農業產業化的發展的。

(一)必要性

1.以上事實說明在農村發展的過程中，原來的家庭聯產承包責任制，土地家庭個體經營，使萬州農村經濟發展受到限制。

2．萬州農業產業化的發展要求有與之對應的土地制度完善。

3.股份合作制可以較好地解決農村中土地的保障和經濟功能的結合。

（二）可能性

1.以土地為中心的股份合作制被其它地方成功實行有經驗可以借鑒。

2.農民本身在農業產業化的發展中認識到市場經濟的規律，他們要求有適合本地的新的土地制度。

3.政府在農業產業化中在探索性進行完善現有的土地制度。

4.中國已于2003年3月1日開始實施的《農村土地承包法》，在該法中，強調、明確了農民土地承包經營權的流轉，規定了該流轉權包括繼承、收益、做股、轉包、出租、互換、轉讓等權利及方式。

（三）實施步驟

農民集體以土地使用權入股給集體（村小組或村集體），然后由集體再入股到鄉（鎮）或更高級的特定組織，由這個特定組織運作入股土地并以固定的報酬返還給集體，集體再將所得的部分分配給入股的農民。如原先某集體N的農民N1、……、N[，x] 以承包的集體土地入股給本集體。本集體將農民入股土地打包后，以集體N 的名義再入股到特定的經濟組織，特定的經濟組織將各集體入股的土地， 經過一定的整理后，以出讓、出租等形式將轉讓給用地者。

（四）土地流轉過程中各主體的貢獻和利益分配

1.農民以承包土地入股。農民的機會成本是：不能直接使用土地，在自己承包地上就業的機會失去了、土地的增值不能直接拿到、也不能直接收取地租。農民在分配中的所得，最少也不能低于現在直接經營土地的所得。如果低于這個額度，農民就沒有入股的積極性。從目前各地的做法中看出這一點不難。

2.集體組織農民入股同時， 也將原先未承包的機動田入股，同時承擔配合特定組織完成土地流轉的社會保障工作和承擔部分社會公益事業的責任，比如修路等。

3.特定經濟組織將各集體入股土地集中起來，打破原先的邊界劃定，進行統一整理，一方面提高土地的價值，另一方面滿足用地者對土地的需求。然后根據市場需求和社會發展規劃，向市場推出地塊，并通過交易實現其價值。特定組織既有行使政府職能的特點，也有企業行為的特點。

4.用地者可以是企業，進行基地建設，也可以是專業戶進行大規模的農業項目，也可以是政府使用土地進行其它建設。用地者除維護土地的完整性和可持續利用性還要交納土地使用費。

5.根據國外的經驗，企業在用地中出錢，由社會組織承擔起社會保障的責任，出路在于建立社會保障基金，具體由政府組織執行。而且政府還要對社區內的基礎設施進行改善，以提高土地的價值和改善投資環境。

四、結論與討論

集體土地股份合作制是集體土地使用權流轉的一種形式，是家庭承包制基礎上的完善，是處理土地供求矛盾和分配矛盾的一種好辦法。集體土地股份合作制是一種制度創新，本身需要完善，同時需要相關配套措施。

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