我國農村社會保障的問題探索與對策研究

農村社會保障制度是與城市社會保障制度相對應的概念，是指國家通過立法，采取強制手段對國民收入進行分配和再分配形成社會消費基金，為保證農村社會成員個人及其家庭的基本生活和經濟福利，面向廣大農村居民而采取的物質與生活上的幫助。隨著經濟的不斷發展與社會進步以及我國貧富差距的不斷拉大，建立與健全完善的農村社會保障制度已顯得十分必要。

一、農村社會保障現狀以及問題

(一)現行中國農村社會保障制度發展長期滯后

中國作為一個人口大國、底子薄、農民基數大，農村社會保障制度的建立和完善不可能一蹴而就，這是一個客觀原因。然而主要的原因還在于，國家在20世紀50年代初到80年代初的大約30年時間里，為了加速工業化積累，通過稅收、儲蓄、征繳等方式從農村中調動了約1萬億元的資金，每年平均高達250億元。從20世紀50年代末開始，為了保證城市的發展和社會的穩定，國家制定了嚴格的戶籍管理制度，阻止農民大量流入城市。這種城鄉二元化的格局成為當前城鄉社會保障差異的人為歷史性因素。國家機關和企事業單位職工享受的國家給予的退休金、公費醫療、福利住房、糧食和副食補貼等待遇，農民都不享有。在那樣一個時期，中國農村居民在依靠家庭保障之外，只能通過以社和隊為基礎的集體經濟獲得一定的集體保障，如合作醫療等。但1978年實行聯產承包責任制后，農村社會保障組織系統也隨之消失，農民不得不又退回到傳統的以家庭為單位的社會保障模式中，農村家庭社會保障是目前農村返貧的直接原因。拿農村合作醫療制度來說，20世紀50年代建立的農村合作醫療制度，在農村經濟體制改革以后，基本趨向瓦解。很多農民在失去了社會或社區提供的集體醫療保障后，不得不恢復家庭保障和自我保障，1998年農村自費醫療的比重達到了87.449％。改革開放后的20多年里，城市居民由過去的單位保障制變成了多層次社會保障制，形式變了，但水平和層次都得到了發展和提高。而農民的生活雖然在改革后也有了大幅度提高，但在享受社會保障方面卻倒退了。城鄉社會保障的不平衡不僅沒有改變，反而進一步增大了。

(二)農村社會保障資金嚴重不足

這是目前我國農村社會保障存在的主要問題。我國政府用于社會保障的財政支出本來就明顯少于其他國家，以2000年為例，加拿大政府用于社會保障的支出占中央財政總支出的39％，日本為37％，澳大利亞為35％。我國只有10％左右，而這10％也主要用于城市居民的社會保障。占全國人口80％的農民，其社會保障費用支出僅占總數的11％。而占人口20％的城鎮居民，其社會保障費用支出卻占了總數的89％，城鎮社會保障的覆蓋率達91％，而農村只有2％。且國家的財政投入與人民，特別是農民生活水平普遍提高的狀況也越來越不適應，核定的社會救濟費用其保障能力只有原來的一半甚至1/3。貧困問題一直是農村的主要問題。傳統的農村社會救濟只限于特定人群，如“五保戶”和“三無”對象，救助對象非常有限，國家每年定期救濟的農村貧困人口只有140多萬人，而且救濟水平也相當低，不能從根本上解決農民的生活難的問題。由于稅費改革使鄉鎮經費大幅度減少，只靠縣財政提供的有限資金不能為所有特困戶提供救濟，有些貧困地區，社會救濟實際上已陷入了停滯狀態，農民生活非常艱苦。

(三)農村社會保障體系不健全

第一，社會保障覆蓋面窄，應保障的未保障現象普遍存在。據國家統計局公布的資料，從1999—2001年，全國的農村社會保險工作一直在整頓和規范當中。其覆蓋面和人數雖在增加，但情況最好的2001年雖在全國76％的鄉鎮開展了農村社會養老工作，但參保人口僅達8000萬。醫療保險目前全國的平均覆蓋面僅10％，其中東部地區達60％左右，中部地區30％左右。在落后地區的大部分地方，醫保還處在探索和試點階段。第二。農村社會保障發展不平衡。一般來說，經濟較發達的東部地區，農村社會保障水平較高，而經濟不發達的西部地區，則集中了我國大多數貧困人口，有些人連溫飽還未解決，農村社會保障水平仍然很低，而且農村地區各保障項目發展很不平衡且很不健全，社會保障應包括社會保險、社會救濟、社會福利和優撫安置等，是涵蓋了生老病死、生育、就業等全方位的保障體系。而當前我國農村所實際付諸實施的除救災救濟、優撫安置之外。社會保險、社會福利等都無從談起，不發達的農村地區更是如此。第三，農村社會保障機構的組織和制度效率低下，克扣、截留等不正常現象還時有發生。農村的最低生活保障制度、醫療保險制度、養老保險制度等，從各方面來看都還無法滿足農民的需要。

(四)農民的失業風險正在產生并加劇

隨著農村市場經濟的發展，以家庭聯產承包為主的雙層經營體制使農戶成為獨立的商品生產者和經營主體，而市場經濟的一個重要特征就是市場經濟的主體必須獨立承擔自然災害、意外事故、價格變動等經營風險。農民在面對市場經濟帶來的利益增長的同時，也面臨著更大的風險。特別是中國加入WTO之后，國家將逐步減少對農產品進口的限制，長期受到國家政策保護的農業面臨嚴峻的挑戰，中國農民面臨著更險峻的競爭環境和更大的經營風險，因此，建立農村社會保障制度就顯得更為刻不容緩。同時。耕地的減少和生產效率的提高，使農村產生大量的剩余勞動力，有的轉入第二、第三產業。也有的在家待業，甚至有完全脫離土地的農民和家庭，這些脫離了傳統農業的農民，同城鎮在崗職工和下崗職工一樣，也迫切需要社會保障。這就使得一方面土地的保障功能在不斷弱化：而另一方面，因為農村低保制度的不健全，農民也不愿意放棄土地的保障功能。現階段對廣大農民來說，土地既是農業最基本的生產資料，又是僅有的生存保障手段。那些收入主要來自非農產業，甚至長期脫離農業生產的農民，寧愿倒貼轉包或者將土地撂荒也不轉讓的原因就在于此。

二、完善我國農村社會保障對策及政策建議

(一)政府應給予高度重視，加大政策扶持力度

農村社會保障發展的長期滯后，主要源于歷史原因。在先前很長一段時期里，政府的工作重點主要放在了經濟建設上。對社會保障的關心支持不夠，尤其對農村的社會保障投入的人力、物力太少，以致形成了今天這個局面。建立與健全完善的農村社會保障體制，不僅可以緩和當前日益加劇的貧富差距問題，而且對我國宏觀經濟的穩定也起著非常重要的作用。政府在當前時期，應對農村社會保障給予適當的重視，通過適當的政策傾斜，加快農村社會保障的發展。

(二)加強農村社會保障法制建設。使農村社會保障有法可依

我國至今還沒有出臺專門的社會保障基本法，那些作為目前農村社會保障制度主要法律依據的行政規章之間缺少必要協調，不能形成配套的法律體系，導致實踐中有許多問題無法可依。與此同時，建立健全農村社會保障的法律監督和實施機制也是推進農村社會法制建設的必然要求。我國現行農村社會保障制度中法律監督機制薄弱，主要體現在缺乏對農村社會保障基金籌集和運營的監督，導致保障基金的管理混亂，違規投資和違規使用基金現象在一些地區大量存在。

(三)改革籌資方式，建立政府、集體和農戶共同負擔的多元籌資機制

目前，世界各國社會保障收入來源于政府預算撥款、社會保障稅(費)、社會保障基金的投資收益以及各種形式的捐款。有鑒于此。解決我國社會保障基金嚴重不足的問題，引入集體與農戶共同參與的多元籌資機制就顯得勢在必行。農民作為社會保障的受益主體理應負擔其問的一部分費用，這在一定的層面上也體現了社會公平的原則。但是考慮到農民大多為低收入群體，建立在多元籌資機制基礎上的社會保障水平可以采取逐步推進的方式進行。而且，政府應在其間扮演雙重角色，即應該在這種進程發揮參與者與推進者的作用，切實讓農民通過社會保障的改善感受到國家經濟迅速發展的成果。

(四)合理調整分類分層的不平衡農村社會保障制度

在我國農村不同地區之間經濟發展水平及其不平衡，并且這種不平衡將會在相當長的時間內繼續存在，所以在全國范圍內建立統一的農村社會保障制度顯然是缺乏現實的經濟基礎的。目前，我國農民的收入普遍不高。缺乏建立農村社會保障體系的經濟基礎，因此，應該在健全機制的基礎上，采取因地制宜的策略，按照地區的不同分別推進農村社會保障工作。在富裕地區，可以仿效城市社會保障的方法和經驗，全面展開養老、醫療、工商、生育和失業保險：而在貧困的地區，又要針對不同的保障群體，實施不同的有針對性的選擇性的社會保障。在老年人多的地方，重點推行養老保險；在疾病多發的地方，重點推行醫療保險或農民醫療合作制度；在貧困地區，重點推行優撫、優教與最低生活保障制度。

(五)建立與我國國情相適應的農村社會保障

我國是一個農民居多數的國家，社會保障整體水平提升的關鍵在于農村社會保障的改善。然而農村社會保障水平的提升。需要國家巨大財力的支持，考慮到國家目前的工作重心仍舊是社會主義經濟建設，兼顧社會保障的建設就顯得勢單力薄。因此這一時期農村社會保障制度安排的重點在于：一是建立最低生活保障制度，對那些因疾病、災害或缺乏勞動能力而造成生活困難的貧困人口提供幫助，以保障其基本生活。在確定最低保障標準時，應根據保障基本生活需要及政府和社會的承受能力制定制度化的標準：二是建立適應不同經濟發展水平的農村醫療保障制度：三是建立農村社會養老保險制度，在制度安排上應考慮在自我保障的基礎上逐步增加社會統籌的比例，實行個人賬戶與社會統籌的結合。未來農村養老保險在不放棄家庭養老的前提下應多渠道籌措農村社會保障資金，以解決資金不足的問題。