加強煤炭礦區環境綜合管理的幾點建議

煤炭礦區環境管理是環境保護的重要方面，在礦區可持續發展中具有十分突出的地位和作用。加強礦區環境綜合管理，就是要在強調礦區宏觀管理指導作用的前提下，具體做好微觀管理工作；同時，應綜合運用環境管理手段，為協調解決礦區經濟社會發展與資源環境的尖銳矛盾，尋求礦區可持續發展道路提供有益的思路。

一、礦區環境管理中的突出問題

煤炭礦區環境管理是以礦區環境保護、重建和煤炭資源持續利用為基本宗旨，運用法律、經濟、行政管理以及宣傳教育等手段，維持和實現礦區環境的良好狀況，防止、減輕和控制礦區環境的破壞管理活動過程。就我國煤炭礦區可持續發展實踐而言，由于人們長期對煤炭資源的開發利用存在種種認識上的誤區，導致煤炭資源開發利用與環境管理中存在著諸多問題。我國煤炭礦區環境保護是在上世紀80年代末期真正開展起來的，主要是圍繞煤炭工業可持續發展中的突出問題，如何在礦區實施循環經濟與潔凈煤技術等進行了有益的研究和實踐。其工作重心是探討礦區生態環境破壞規律，研究制定礦區土地復墾規劃與工程技術，煤炭高效、清潔利用技術，煤矸石綜合利用，以及礦區產業鏈規劃及其發展途徑等等。這些工作無疑對促進礦區生態環境的恢復和產業接續發展起到了積極的作用，為相關理論研究奠定了基礎，積累了實踐經驗。但是，在傳統觀念支配下，礦區環境管理存在著嚴重的滯后現象。

(一)急視環境管理的地位和作用。在“經濟效益第一”的發展模式下，礦區資源開發與環境保護嚴重脫節，礦區環境管理長期處于被忽略的地位，環境管理手段單一，缺少成效。由于我國礦業權市場立法欠缺，加之地方保護主義盛行，導致各地非法小煤礦亂采濫挖，不僅資源產出效益低，消耗水平高，這些做法嚴重減低了大型礦區削減污染的積極性和主動性，阻礙了生態環境恢復建設的進程，導致礦區重資源開發，輕環境管理，重經濟發展，輕環境投入。

(二)環境管理體制不夠健全。礦區環境管理體制指的是在礦區內部建立從領導、職能科室到基層單位，在污染預防與治理，資源節約與綜合利用，環境設計、補償與改進以及遵守政府的有關法律、法規等方面的各種規定、標準、制度甚至操作規程等，并有相應的監督檢查制度，以保證環境目標能夠在礦區生產經營的各個環節中得到執行。雖然礦區普遍設有環保部或環境管理機構，但多數只是礦區機構設置中的附屬部門，環境管理職能存在弱化或表面化現象，許多具體環境管理工作流于形式；加之礦區環境管理體制不夠健全，管理制度不盡合理，難以調動礦區各部門的環保積極性，礦區生態環境恢復與建設嚴重滯后。

(三)環境管理水平低下。雖然幾乎所有礦區都制定了環境目標，但多數環境目標服從于經濟發展目標，應付各級環保部門的“達標”要求，迎合有關“形象工程”的需要，并未真正從礦區可持續發展的角度加以系統研究和優化管理。ISOl4000體系認證尚未在礦區普遍推行，礦區生命周期管理、環境影響評價、清潔生產、環境安全管理等內容還沒有進入深層次、全方位的實踐階段。

二、加強環境綜合管理是礦區可持續發展的重要意義

礦區環境問題的綜合性決定了礦區環境管理具體內容和對策的綜合性。礦區環境管理以礦區為研究對象，其目標是保證礦區系統持續、健康、穩定地發展。礦區如何通過實施綜合的、有效的環境管理，走出一條經濟社會協調發展、資源環境良性循環的新型工業化道路，是其可持續發展的重要內容。因此，要處理好礦區煤與非煤產業戰略發展、近期發展與長期發展、礦區與周邊區域協調發展的關系。

(一)礦區可持續發展建立在本礦區礦產資源開發利用的基礎上，因此，其可持續發展的基本要求是將資源耗竭速度調控在適當曲水平上。煤炭資源屬于可耗竭且不可再生的自然資源。可以說人類對煤炭資源的開發利用過程，始終伴隨著對資源的消耗和對環境的破壞過程。長期以來，由于對礦區資源進行掠奪性的開發，不僅煤炭資源利用率低，資源浪費嚴重；而且導致礦區生態環境遭受嚴重破壞。因此，在礦區資源開發中，要盡量采用更清潔、更有效的技術，盡可能提高礦產資源采收率和減少環境資源的消耗，保護建設好生態環境，從而取得最佳的經濟和社會效益。

(二)礦區環境管理不僅涉及礦區本身的環境管理，也涉及礦區所在較大區域內的環境管理。包括大區域環境質量控制。因此，屬于區域性環境管理。而礦區企業的礦業性質又決定了礦區環境管理屬于典型的行業管理。這種條塊分割性使得任何一個單一的部門和地區政府都難以實現對礦區環境的根本性保護。礦區環境保護要結合礦區資源開發同時進行，在開發的同時進行環境規劃與管理，實現礦區資源利用與環境保護的協調發展。

(三)對礦區資源、環境的綜合管理需要從礦區決策表面上進行宏觀指導、戰略調控和綜合管理以及組織實施。其環境管理實施的有效性體現在如何真正實現“綠色GDP”。“綠色GDP”揭示了資源環境對礦區經濟社會發展的約束意義，它不僅可以促使礦區經濟社會發展的目標得以實現，而且還能夠準確地表明這種經濟增長與社會發展與資源環境之間的定性定量對應關系，從而有助于激發礦區決策層和全體職工保護、重建環境，以及進行資源綜合管理的內在動力和積極性，實現礦區經濟社會發展與資源環境可持續利用。

煤炭礦區的環境管理多面廣，有其，產業的特殊性，不僅要在減少和消除礦區生態破壞與環境污染問題上下大功夫，而且要致力于協調時區未來資源和環境安全的發展問題；同時，與其他行業相比，其環境管理的有效運行還必須要密切結合安全生產來進行，環境管理成本也相對要高得多。因此，要從礦區整體發展層面上，對可持續發展的基本內涵、戰略模式、總產目標等各方面有一個明確而完整的思路，建立起系統完善的環境管理機制和管理手段，從而促使煤炭礦區可持續發展真正落實到行動上。

三、加強煤炭礦區環境綜合管理的幾點建議

(一)從宏觀管理入手，加強環境與發展綜合決策

開展礦區環境管理，要站在國家和區域發展的戰略高度，正確處理部分與整體、局部與全局、眼前與長遠的各種關系。礦區環境管理要做到環境保護與經濟建設、城鄉建設同步規劃、同步實施、同步發展，實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一；要與調整產業結構、生態環境建設相結合，與加強國家和區域環境安全相結合，與促進環境科技和環保產業發展相結合。通過加強礦區規劃管理，把礦區環境保護計劃納入國民經濟和社會發展計劃中。

環境問題的產生與解決受到社會制度、國家管理體制、國家發展戰略、經濟發展戰略、資源開發戰略、人口發展戰略、人類消費戰略等諸多因素的影響。這些因素都屬于宏觀層面的內容，需要在宏觀決策中加以解決。所以，對于礦區環境管理而言，宏觀決策就顯得更為重要。多年來的實踐證明，礦區環境質量的改善，礦區環境問題的根本解決，不僅有賴于微觀層面上污染源的治理與控制，更取決于宏觀層面上，如產業結構、工業布局、發展模式等一系列戰略決策是否科學。如果在這些戰略問題上出現失誤，那么，即便把全部力量放在微觀層面的污染預防和管理上，也不會從根本上改善環境質量和環境管理目標的實現。

(二)實現生態化綜合管理

近年來，生態系統管理方式被擴展到地區或最觀的范圍，因此被稱之為生態地區，景觀管理，其目的是在允許人類進行可持續利用資源的基礎上，促進更大范圍的生態完整性和生態的預防性保護。進行生態化綜合管理，就是要將礦區作為最基本的管理單位，首先，應關注礦區景觀單元的完整性，其次，要從礦區所在區域的生態系統健康角度，確定礦區生態化管理目標。因為只有在更大的時空范圍內探討生態系統的完整性和生態平衡，才能確保礦區的具體管理工作能夠在實踐中不斷調整，以逐步達到環保要求?？梢哉f，生態系統管理方式是對過去各種傳統管理方式的一個綜合與提高。生態系統管理思想還要求在環境管理中同步實行綜合資源管理。只有實行綜合資源管理，才能保證資源的可持續利用和有效利用，從而保證資源利用控制在生態系統能夠允許和支撐的范圍內。

(三)做到環境管理手段的相互配合和綜合運用

礦區環境保護具有復雜性、廣泛性和綜合性的特點，這就決定了礦區環境管理必須采用綜合性的手段與方法。在具體實踐中，要深入分析礦區環境管理中存在的主要問題，突破傳統管理慣性，積極探測礦區環境管理制度的改革與完善，強調經濟手段、行政手段、法律手段、科技手段的相互配合和綜合運用，逐步完善環境影響評價、“三同時”等管理制度，進一步加強礦區環境規劃，實施環境風險管理，逐步采用ISOl4000環境管理系列標準，按照規范標準進行礦區環境管理，建立起科學的環境管理體系，促進礦區的可持續發展。

(四)體現結構化綜合管理思想

該思想強調系統的結構化設計與管理，通過對管理系統結構的綜合優化設計，達到改善和增強管理系統功能的目的。在礦區環境管理實踐中，結構化綜合管理包括以下幾個方面：一是通過產業結構調整和產業鏈延伸，實現礦區經濟增長方式的根本轉變C是通過加強礦區規劃管理，優化礦區產業布局，實現礦區環境的綜合治理；三是通過礦區環保機構改革，強化和完善環境管理職能；四是通過調整礦區環境管理模式，建立起礦區行政領導負總責、各相關部門分工負責、環保部門統一監督管理、全員廣泛參與的創新管理機制。

(作者單位：山東工商學院)