我國土地整理法律制度建設亟待解決的問題

摘要：土地整理法律制度建設是推進土地整理的法制化運作的必然選擇。當前應當特別注重集體土地產權制度建設、土地整理規劃的科學性以及土地整理與生態保護方面的研究。

關鍵詞：土地整理；法律制度；土地產權；規劃；環境保護

中圖分類號：D912.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1605(2007)12－0070－03

我國人口多、耕地少的矛盾十分突出，在此背景下，大力開展土地整理工作，增加可利用土地數量成為時代的必然要求。1999年修訂的《土地管理法》確立了土地整理的法律原則。依據《土地管理法》第四十一條規定，土地整理是指在一定區域，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村等綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。現代意義上的土地整理，在我國雖然只開展了不到10年時間，但已展示出巨大的綜合效益。但是，由于目前我國相關法律僅規定了土地整理的法律原則，缺少具體的法律制度，因而影響了土地整理的法制化運作。當前，我國土地整理法律建設應著重解決好以下幾個問題：

第一，集體土地產權關系模糊問題。土地產權問題是土地整理的主要內容之一，土地產權變化是土地整理過程中一個極為敏感的問題，涉及到田塊重整、村莊合并等諸多權屬重劃。集體所有權按其本來含義應當是全體集體成員共同所有。《土地管理法》規定農民集體所有的土地由集體經濟組織或者村民委員會、村民小組經營、管理。但現實情況是，由于大多數地區農民集體經濟組織已經解體或名存實亡，農民缺乏行使集體所有權的組織和程序，在實際生活中難以找到體現所有權的載體。另一方面，土地分包到戶后，土地所有權和使用權分離，但二者之間隸屬界限不清，各種權利的內核及主體缺乏法律規范，無法體現市場法則。要么集體動輒以土地所有者名義侵犯農民權益；要么是農民把土地視為己有，不承擔相應的義務，集體利益得不到相應保障。

實踐表明，產權制度短缺已成為制約我國農村土地高效利用乃至農村經濟發展的嚴重桎梏，對我們當前所進行的土地整理，亦形成了其發展的“瓶頸”。土地整理的重要目標之一是促進土地高效、集約經營，實現土地資源的優化配置。而我國農戶承包按照平均主義原則分配，好壞、遠近搭配，結果造成耕地過于零散，農民經營過于分散。據典型調查，目前我國每個農戶平均經營8.35畝耕地，平均分成9.7塊。這種狹小的土地經營規模造成資源浪費嚴重，農業機械化無法應用，同時，也使得農事活動的“外部效應”變得更為突出和明顯，亦即一戶的農事活動很容易給另一戶的農業生產帶來有利或不利影響，阻礙了土地整理目標的實現。

集體土地產權關系不清晰，集體土地所有權行政權力化的現實告訴我們，如果片面地強調土地整理的義務性，難免會出現以行政權替代土地所有權、強行開展土地整理、漠視農民利益、當事人之間矛盾激化的后果。由于我國農村集體土地所有權的法律機制是封閉的，所以還必須通過授權性規范的激勵機制，建立土地整理的利益驅動機制，以有效促進土地整理工作的順利開展。

從根本上解決土地整理中的產權問題可以注重從以下幾點人手：一是在保持農村穩定的前提下，尊重農村土地經營現狀，依法確認不同地塊的所有權主體，加快土地的確權登記工作，為土地整理工作的開展奠定基礎。二是加強農村村民自治制度建設，發揮村民管理本村事務的民主權利。參加地塊調整的村或村民小組的代表應當真正代表集體意志，項目設計方案、實施方案、土地權屬調整方案等應當在項目區進行公告，開發整理的土地，其集體所有權性質不變。三是按照“兩權”分離的產權制度改革要求，將集體土地使用權從所有權中分離出來，其權利與義務應等同于國有土地使用權，使農民所取得的土地使用權成為真正意義上的產權。建議國家制定農村土地經營法，對土地的承包經營權給予物權的確認。在農地使用權獲得法律上的物權地位以后，土地承包經營合同仍可以存在，由集體土地使用權人與承包者之間訂立承包經營合同。

第二，土地整理規劃不科學問題。高質量的規劃設計是搞好土地開發整理的依據。包括土地整理在內的土地利用關系由土地規劃法加以協調和指引，早已成為國際通例。按規劃法的職能，一方面，土地規劃法對土地整理的發展作出預測引導，引導土地利用人的行為進而提高其參與主動性；另一方面，按規劃法的強制效力，土地整理要服從規劃的要求，要與國土資源的綜合利用規劃相協調，實現可持續發展。

當前，我國土地整理所及規劃包括土地利用總體規劃和專項規劃。土地利用總體規劃，是指在一定規劃區域內，根據國家社會經濟可持續發展要求以及當地的自然、社會經濟條件對土地的開發、利用、整治、保護等在空間和時間上所作的總體安排和布局。國土資源部在2000年頒布了《土地開發整理規劃編制規程》，2003年頒布了《全國土地開發整理規劃》，將土地整理規劃作為總體利用規劃的專項內容。然而，從各地土地整理的現狀來看，土地整理規劃往往與土地利用總體規劃相脫節。具體表現在：許多土地整理規劃沒有經過周密的調查和科學的論證，對于整理區域是口頭確定或圖紙上隨意劃定，單純從其潛力為出發點，不顧其經濟可行性和當地實際情況；在土地利用總體規劃中，都擬定了林地、牧草地、水域改良的指標，但土地整理很少涉及林地、牧草地、水域等；縣、鄉兩級的土地整理實施規劃較為粗糙，有關部門欠缺相關的監督制度，致使規劃難以實施或缺乏操作性，與其整理目標相違背。

產生上述問題的主要原因有：一是土地規劃沒有被上升為法律，僅僅作為政府行政機關進行土地管理的一種手段；同時，土地規劃包容在《土地管理法》中而沒有單獨立法，其優先效力無從談起。二是規劃的法律調控不嚴格。按照《土地管理法實施條例》第九條規定，土地利用總體規劃的規劃期限一般為15年。然而，實踐中違反規劃、突破規劃和隨意修改規劃的問題頻繁出現。這一方面是因為地方政府管理失控，同時也與土地規劃本身缺乏科學性有關。特別是作為土地規劃基礎的鄉(鎮)級土地規劃有待完善。三是規劃的產生缺乏民主性。我國《土地管理法》通過行政部門的規劃權限將規劃制定限制于行政主管部門的內部行為。在國外，公眾參與、咨詢與聽證制度等公開、民主的規劃決策程序早已成為國際慣例。作為具有正式法律效力的土地整理規劃，不僅涉及各種自然和社會等物質因素，而且涉及到各種不同專項規范部門間的協調和公眾對規劃的認同，因此，它的產生過程應是一個民主、開放的程序。

完善土地整理規劃的措施有：提升規劃法的法律地位，加快規劃立法；建立規劃制定的民主、公開程序并使之法律化；通過招投標選擇信譽好、業務水平高的規劃設計機構進行規劃設計；選擇責任心強的專家組成規劃設計和預算審查小組，引入專家決策機制，進一步提高方案論證水平。根據國土資源部的統一部署，各級土地利用總體規劃及土地開發整理規劃修編工作正在全面展開。當前，我國一些地方在編制土地整理專項規劃，開展土地整理重大工程等課題研究方面進行了有益的探索。如江蘇省大部分地方編制了土地開發整理專項規劃，并先后進行了《江蘇省土地開發整理工程建設標準》、《江蘇省土地開發整理項目預算編制辦法及定額標準》等多項重大課題的研究，有力地指導了全省土地整理工作的實踐。

第三，土地整理和生態環境保護的不協調問題。目前我國土地整理整體上還處在初級階段，大多數地區土地整理的最主要目標仍是擴大耕地數量，補償因非農建設占用的耕地，維持耕地總量動態平衡。即使談到生態環境保護大多也只是在田間道路兩旁人工營造防護林，土地整理的生態績效評價缺乏一套完整可行的評價體系，由此導致土地開發整理與生態環境存在諸多矛盾。任何違反生態規律去利用自然、改造自然的行動，最終都將受到它的懲罰。20世紀50年代大躍進的結果，即是一次嚴重的教訓，這是土地整理所必須認真對待的。與之相對照的是，一些國家在土地整理和生態環境保護的協調方面取得的成績值得我們借鑒。例如，德國的鄉村，風景如畫，這得益于德國長期以來實行的土地整理制度。德國的土地整理主要依據是1953年頒布的《土地整理法》。依據這部法規，土地整理不僅著眼于有效整合零碎、不規則地塊，同時也考慮到景觀生態的要求。

我國土地整理忽視生態環境保護的原因：一是現階段的土地利用總體規劃在制定的時候往往著眼于提高土地的集約利用水平、提高土地的質量、改善生產條件以及提高農村現代化水平等方面，對于土地整理的生態保護這一要求考慮甚少。二是我們國家對于保護生態環境這一學科的研究時間相對較短，將土地整理與保護生態環境結合進行研究的很少，特別是缺少對土地生態系統進行定量評價模型的研究。三是在法律體系上，有關生態保護與土地整理在制度設計和規范上無法相互銜接。《環境保護法》雖然在第十九條規定，“開發利用自然資源，必須采取措施保護生態環境”，但這種粗線條原則性規定，缺乏具體的規則指引。《土地管理法》雖然將“保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展”作為原則(《土地管理法》第一條)，但可持續發展所蘊含的生態保護要求并未在具體法律法規中予以明確和強化。例如，生態環境指標沒有納入土地整理規范之中；土地整理過程沒有依法介入生態環境相容性評價；對土地整理造成的生態環境損害沒有相應的恢復和經濟補償責任；沒有提供社會公眾從生態環境的公法角度監督土地整理行為的制度機制。

要解決土地整理中的生態問題，必須要以國家的法律和政策作保障，從以下幾個方面來解決：

一是按照可持續發展理念來引導土地整理法律規范的價值取向。可持續發展是一種從環境和資源角度提出的關于人類長期發展的戰略和模式。這一戰略和模式由聯合國世界環境與發展委員會于1987年在提交聯合國大會《我們共同的未來》的著名報告中首先正式提出。可持續發展理念引導著土地整理法律規范的調整和完善，如強化生態指標在土地整理規劃中的法律效力；對損害生態環境的行為確立經濟責任制度等。

二是強化土地整理法律規范與環境法律規范的整合。目前，國際社會在可持續發展理念下倡導自然資源法與環境法的銜接與統一。依據我國國情，參照國外經驗，整合土地整理法律規范與環境法律規范可以從以下幾點入手：第一，制定出相應的生態環境保護法規，做到有法可依，有法必依；第二，土地整理規劃體系中必須引入一套科學合理的生態環境評價體系；第三，建立土地整理對生態結構損害的經濟補償制度和其它形式的法律責任追究制度；第四，建立各級政府、有關部門和農村集體經濟組織在土地開發整理工作中相互監督機制；第五，建立公民環境權制度，特別注重對農民土地權益的保護；第六，建立以有關國家機關為原告的土地生態訴訟程序。

2003年9月1日，我國《環境影響評價法》正式實施。根據該法規定，建設項目和政府部門擬訂的規劃，如果可能對環境造成不良影響，在實施前都必須進行環境影響評價，并采取相應的措施預防和減少損害。國土資源部《關于加強和改進土地開發整理工作的通知》(國土資發[2005]29號)明確提出土地整理是改善生態環境的重要手段，《國務院辦公廳轉發國土資源部關于做好土地利用總體規劃修編前期工作意見的通知》(國辦發[2005]32號)則進一步要求認真研究如何協調包括土地整理在內的土地利用與生態環境建設問題。通過多年來的土地整理，一些地方實現了田、水、路、林、村的綜合整治和綜合運用，改善了農業生態環境，提高了土地質量，為可持續發展創造了良好條件。實踐已經證明，土地整理將在改善生態環境的方面發揮出巨大的功效。

責任編輯：錢國華