我國現行勞動爭議處理機制的缺陷與完善

摘 要：我國現行“一調一裁兩審”制的勞動爭議處理體制，無論是調解制度、仲裁制度，還是訴訟制度都存在著許多方面的缺陷，已經難以適應及時化解勞資矛盾，維護勞資雙方合法權益，維持社會穩定的現實需要。要通過制度創新，重構我國的勞動爭議處理機制。

關鍵詞：勞動爭議；處理機制；缺陷；完善

中圖分類號：D912.5 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）08/09-0148-04

我國現行勞動爭議處理體制為“一調一裁兩審”制，它形成于上世紀80年代。隨著市場經濟的發展和各方面改革的深入，各種利益主體之間的獨立利益日益明顯區分，利益沖突逐步呈現出顯性化的狀態，這種利益沖突在實踐中主要表現為勞動爭議。由于就業壓力持續加大，勞動力相對于資本的弱勢地位進一步加強，勞動者的合法權益遭受侵害的現象屢屢發生，勞動爭議持續大幅度增長。據統計，從1995年到2003年，我國勞動爭議年均增長率高達32.9%。勞動爭議的大幅度增長，對我國勞動爭議處理機制提出了嚴峻的挑戰。因此，我們必須設計一套良好的勞動爭議處理機制，以適應及時化解勞資矛盾，維護勞資雙方合法權益，維持社會穩定的現實需要。

一、現行勞動爭議處理機制的缺陷

1．勞動爭議調解制度的缺陷

我國現行的勞動爭議調解制度形成于1993年，隨著非公有制經濟快速發展和國有企業改制重組的步伐加快，企業勞動爭議持續高速增長，現行的調解制度已經不能適應新的形勢，在實際的運行中存在著許多問題：

一是立法定位偏低，導致調解可有可無。按照我國現行《勞動法》以及相關法律的有關規定，在用人單位內，可以設立勞動調解委員會。勞動調解委員會由職工代表、企業代表和工會代表組成。勞動爭議經調解達成協議的，當事人應當履行。從這些規定中可以看出：第一，對企業勞動調解委員會設立的規定，用詞是“可以”。根據這一規定企業可以設立勞動調解委員會，也可以不設立。第二，對勞動爭議達成協議履行的規定，用詞是“應當”，協議是否得到履行，沒有任何法律強制約束力。這一規定將會導致大量的企業不愿設立勞動調解委員會，由于調解協議缺乏法律強制約束力，導致勞動者對調解解決爭議缺乏信心，調解在爭議處理實踐中成為一種可有可無的程序。二是調解組織缺乏獨立性。調解委員會要真正地發揮作用，前提條件是必須具備一定的獨立性，不受企業行政干預。但是，從我國企業勞動調解委員會的組成來看，缺乏應有的獨立性。根據《勞動法》以及相關法律規定，職工代表由工會成員或者由全體職工推舉產生，企業代表由企業負責人指定。企業勞動調解委員會主任由雙方推舉產生。很顯然，調解委員會的活動經費和組成人員都受制于企業，導致調解帶有用人單位的行政色彩，喪失勞動者當事人的信任。三是調解員的素質，政策業務水平斡旋能力，難以勝任調解工作的需要。根據《組織及工作規則》第11條規定：“調解委員會委員應當由具有一定勞動法律知識、政策水平和實際工作能力，辦事公道、為人正派，密切聯系群眾的人員擔任?！贝送獠o具體要求和資格認證，調解員素質水平存在較大的差異。由于調解員不具備法律所賦予的裁判權，因而其斡旋能力決定著調解能否達成一致，影響著爭議雙方對調解的信心。

2．勞動仲裁制度的缺陷

依照《勞動法》規定，勞動爭議發生后，當事人不愿協商或者協商不成的向勞動調解組織申請調解；調解不成的向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁；對仲裁裁決不服的可以向人民法院提起訴訟；未經勞動爭議仲裁委員會處理的案件，人民法院不予受理。這說明勞動爭議仲裁在總體上仍然是到法院提起勞動爭議訴訟案件的必經途徑，沒有經過勞動仲裁，不能直接到法院起訴，而法院實行的是二審終審制。這種體系我們稱之為“一裁兩審”制度。這種制度的缺陷主要表現在以下幾個方面：

一是勞動仲裁機構的行政色彩太濃，缺乏獨立性，影響了公正的實現。勞動仲裁作為一種糾紛解決機制，獨立性是其必要之義?，F行體制中，雖然勞動仲裁機構是按三方原則組成，依法律授權“獨立行使仲裁權”，但實際上各級勞動仲裁委員會的辦事機構與勞動行政主管部門的相應機構是“一套人馬、兩塊牌子”。由于在機構設置上不獨立，也就談不上中立，而不中立的機構作出的裁決必然引起人們合理的懷疑。加之在中國的特殊國情下，沒有獨立的、非官方的工會，也沒有雇主協會等一類組織，“三方原則”實際上難以名副其實，勞動仲裁機構的行政性色彩非常濃重，司法性不夠，容易受到行政干預。一些地方政府為投資，在勞資糾紛中往往偏袒資方，忽視對勞動者權益的保護。2001年末在全國開展的為民工追討拖欠工資的運動中，就暴露了以前這一問題的嚴重性。

二是“仲裁前置”的程序，違背了效率原則。一是處理程序冗長，延長了勞動爭議案件處理的周期，一起勞動爭議可能歷時一年以上的時間才能得到終審判決。甚至導致仲裁機關對案件的處理工作將成為無效勞動，無法樹立自己的威信，同時，也大大增加了人民法院的工作量。這不符合勞動爭議仲裁的公正、經濟的基本價值追求。二是造成了司法資源的浪費。三是造成了仲裁和訴訟關系的不協調。尤其是在法院和仲裁兩個部門認識上存在很大的分歧時，會嚴重地損害當事人的利益。比如，勞動爭議仲裁委員會認為某一案件不屬于勞動爭議案件，發出不予受理的通知書。當事人以民事案件向法院起訴，法院審查后認為屬于勞動爭議案件，告知當事人應當先申請仲裁后起訴。而仲裁委員會仍然堅持原來的意見，在這種情況下，如果沒有法定的協調機構，那么，當事人便投訴無門。

三是勞動仲裁裁決不具有終局效力，缺乏權威性。現行體制下勞動仲裁在勞動爭議處理過程中實際處于“中間環節”的地位，仲裁要服從審判，這一方面可能使仲裁機構缺乏積極性，只為履行程序而一裁了事，弱化了仲裁程序高效率的功能。另一方面，大量勞動爭議經仲裁后又訴諸法院，沒有發揮仲裁作為一種糾紛解決機制分流爭議案件、緩解法院工作壓力的作用。

3．勞動審判制度的缺陷

實體法方面法律適用上存在問題。民法是典型的私法，而勞動法被認為有公法和私法的雙重屬性，兼有“當事人平等協商”和“國家干預”的特點。它區別勞動關系主體的實力強弱和地位差別而偏重保護弱者，強調社會公正和社會公益。勞動關系不同于一般的民事關系，作為勞動關系的用人單位和勞動者，形式上是平等的，但實際上是不平等的，在他們之間還有管理與被管理的隸屬關系。勞動關系案件雖然在審判實踐中被作為民事案件處理，但它不屬于平等主體之間的民事關系，不應當按照一般民事案件的處理方式對待。因此，民法上的有關規則對勞動審判一般是適用的，但勞動爭議的解決主要適用的還是勞動法規范。而當前我國的勞動法還很不完善，基本的法律只有1994年通過的《勞動法》和1992年的《工會法》，而且規定很簡略、原則，許多地方已經落后了，目前實踐中主要適用的是法規和大量位階很低的規章、行政解釋和一般的規范性文件。這些規范有許多同民法上的規范不一致，而我國法院并無司法審查權，在司法實踐中就造成了法律適用上的困難。

程序法方面存在的問題。勞動審判在程序上適用民事訴訟法，但現行民事訴訟法對勞動審判有諸多不適應之處。一是在管轄制度上，勞動法沒有規定，完全按民事訴訟法中原告就被告的原則，在勞動者為被告時就難于實行。民事訴訟法關于專屬管轄的規定也未考慮到勞動案件的問題。最高人民法院2001年的司法解釋第九條規定了用人單位所在地管轄和勞動合同履行地管轄的原則。但在工資糾紛、工傷糾紛爭議等情形，如工資關系所在地和工傷事故發生地與用人單位所在地和勞動合同履行地不一致，適用該原則是不合適的。二是在舉證責任上，勞動審判案件中如完全實行“誰主張誰舉證”的一般原則，則不符合勞動法作為社會法和偏重保護勞動者權益法的要求。對于用人單位對違紀職工作出相應處置的糾紛、用人單位違反勞動安全衛生法的糾紛及拖欠工資的糾紛等，應居于當事人舉證責任能力不同和勞動法價值旨向上的考慮，實行舉證責任倒置的制度。最高人民法院2001年的司法解釋十三條規定了用人單位在作出開除、除名、辭退、解除勞動合同、減少勞動報酬、計算勞動者工作年限等決定等方面的舉證責任，但仍然沒有全部包含上述要求。三是在時效制度上，民事訴訟法與勞動法上的規定差異很大，造成很多問題。

二、現行勞動爭議處理機制的完善

上述這些制度方面存在的缺陷嚴重制約著我國勞動爭議處理機制作用的發揮，不能及時地解決勞動爭議中出現的矛盾和問題，致使矛盾進一步激化，嚴重影響著和諧勞動關系的建設。因此，在一個利益熙攘、沖突頻繁、訴訟爆炸的時代，改善和加強勞動爭議處理機制，拓展勞動爭議解決的渠道是很有必要的。

在調解制度方面，一是在調解組織上，要構建多元化、多層次的調解機構體系，充分發揮企業的調解委員會、社區的人民調解員、勞動行政部門等的作用，在仲裁、審判過程中也應廣泛應用調解方式；二是在程序上，在利用調解方式的靈活性、便利性等特點之外，還應重視操作的規范化，特別是在較專門化、正式性的調解中，應加強程序性建設，制定科學、規范的程式，以保障調解的公正性；三是重新定位勞動爭議調解制度。法律定位的高低，直接決定了制度的嚴肅性和有效性，在調解組織的設立上，建議由過去的授權性規定改為強制性或義務性規定，保證所有的勞動爭議當事人平等地享有申請調解的權利；四是賦予調解協議法律效力。在組織和程序方面得以保障的基礎上，應賦予一些專門性、規范化機構調解結論以法律效力，當事人自愿接受的調解協議符合法定條件的必須執行，不能輕易反悔；確有必要的，也可以啟動法院對調解結果的監督程序。增強當事人選擇調解方式解決爭議的決心，降低當事人的維權成本，及時地解決勞動爭議。五是建立調解員資格認證制度。

在勞動仲裁制度方面，一是擴大仲裁機構受案范圍。目前職工下崗分流引發的勞動爭議，游離在現行法律規定之外的勞動關系引起的勞動爭議以及部分事實勞動關系引起的勞動爭議等至今未進入勞動爭議仲裁機構作為受案范圍，導致這部分勞動者的合法權益不能得到平等的保護。建議擴大勞動爭議仲裁的適用范圍，把除國家公務員以外的各行各業的勞動者都納入法律調整的范圍。二是完善仲裁時效的相關法律規定?！秳趧臃ā返?2條60日時效規定不利于保護勞動者的合法權益，應予以完善。同時，正確地理解和認識勞動仲裁時效。我國現行《勞動法》規定以“勞動爭議發生之日”作為勞動仲裁時效的始期，因在實務中難以把握與界定，不利于權利人或被侵權人及時申請仲裁，導致爭議長期處于不確定狀態。因此，由立法機關或審判機關對“勞動爭議發生之日”做出權威性解釋，創設具有中國特色的勞動仲裁時效制度，是處理我國目前勞動爭議的客觀需要。另外，結合我國的具體情況參照民商事法律的有關規定，為申請勞動爭議仲裁規定一個最長的保護期限。根據勞動爭議的特殊性，最長的保護期限以不超過10年為宜。超過此期限的，仲裁委員會不予保護。三是變仲裁前置原則為仲裁自愿原則。勞動爭議案件應按照“及時、有效”的原則處理，但“一調一裁兩審”的體制導致勞動爭議處理周期過長，成本高。從法理上看自愿性應是仲裁的核心原則，但在勞動爭議中實行的卻是強制仲裁。該強制性仲裁，使當事人無法直接行使其意思自治權、直接得到法院的救濟。四是健全勞動仲裁體制及勞動審判制度，理順仲裁與審判之間的關系。這是勞動爭議處理機制改革的一個核心問題。筆者認為，一項法律制度要與社會發展水平、法律傳統和文化等相符號，滿足社會和群眾的要求才能發揮作用，不能過于超前，更不能滯后。在現階段，對勞動爭議案件的處理采取并軌處理機制，將合議庭案件的處理權統一交給法院，但必須是由專門的審判庭審理。在勞動行政部門可以設立勞動法規監督機構，配備專業人員，負責對企業的勞動法規的落實進行監督，規定人民法院在審理合議庭案件時必須式樣適用普通程序進行，合議庭陪審員的選任必須是勞動法規監督機構的人員，由一至二名勞動爭議陪審員參加合議庭，這樣，既能發揮司法的優勢，也能充分利用勞動部門的專業人員，做到互通有無。由法院處理勞動爭議在程序方面減少了一道環節，縮短了當事人解決糾紛的時間，根本上消除了勞動仲裁和訴訟之間的不協調因素，勞動仲裁被輕易地作無效處理的尷尬局面也不再存在。

在勞動審判制度方面，一是在勞動審判上首先解決民法與勞動法的實體法上的適用困難，對民事訴訟法上不適應的地方作出協調、梳理；其次在審判組織上，根據我國國情和現行司法制度，兼考慮勞動爭議處理機制中三方原則的要求，在人民法院民事審判庭內設立專門的勞動庭。這一方面考慮到勞動審判適用民事訴訟程序，而不同于刑事和行政審判有各自專門的訴訟程序；另一方面，增加勞動庭符合勞動審判的特殊性和專門化要求。在勞動庭的組成上也應有別于其他民事審判庭，以熟悉勞動法的專業法官作為審判員，同時吸收來自職工方和用人單位方的陪審員。這樣，既符合民事訴訟法中的人民陪審員制度要求，又符合勞動爭議處理機制中的三方原則要求，而且勞動審判庭中的人民陪審員的選任可以直接利用勞動仲裁制度中的資源，有效而又便利。二是進一步完善《勞動法》、《工會法》等相關法律。目前，勞動法是調整勞動關系以及與勞動關系密切聯系的一些社會關系的基本法，但是，這部法律頒布之時，我國剛剛進入市場經濟，由于缺乏經驗，法律的各項規定過于簡單，許多只是政策性規定，因而缺乏可操作性，與其他國家的勞動法相比較，這部法律太簡單了，應當及時修改和完善有關條款，如果修改《勞動法》比較困難，也可以考慮以由全國人大常委會通過立法解釋，或者國務院制定行政法規，或者最高法院通過司法解釋或在公報上公布案例的方式，對現行《勞動法》的相關權利作擴張解釋來保障勞動者的各項權利。三是配套出臺相應的法規政策?！秳趧臃ā奉C布實施之初，曾經提出計劃陸續制訂與其相配套的《勞動合同法》、《工資法》、《社會保險法》等等法律，但是，這些年來只是頒布了《安全生產法》，由于法律制度不夠健全，導致很多問題找不到解決的法律依據，或者即使有，但缺乏可操作性。于是很多企業鉆法律不完備的空子，職工欲訴無門，欲訴無力。為此，必須加強勞動立法工作，使勞動法律制度盡快地完備起來，切實解決有法可依的問題。四是立法中貫徹保護勞動者的原則。由于勞動關系從表面上來看是一種平等的契約關系，但是，其實質是強者與弱勢群體的關系。因此，有必要對作為弱者一方的勞動者群體給以優先保護、傾斜保護和全面保護。這一原則應貫穿于法律的制定以及各種爭議的處理中，即除了有法律特別規定的情形外，應以“有利于勞動者”這一基本理念和價值觀為依據和歸宿，當現實中存在著多種可供選擇的處理方案時，應以怎么做更有利于勞動者作為評價、確定、實施處理方案的主要依據。

責任編輯：錢國華