政府在農村公共物品供給中存在的問題與對策

摘要：為農民提供能夠保障其生產和生活的公共物品既有現實性又有緊迫性。通過分析政府在公共物品供給中存在的越位、錯位和缺位等問題，提出了政府的退位、正位和補位等“三位一體”的改革措施，以期推動農村公共物品供需矛盾的解決進程。

關鍵詞：農村公共物品；供給主體；決策；需求

中圖分類號：F30文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2007）10-0100-03

1提供農村公共物品是政府不可推卸的責任

公共物品與生俱來的效用不可分性、非競爭性消費和非排他性等三大屬性，決定了市場無法通過競爭性消費來避免“搭便車”的現象。

1.1政府供給是農村公共物品的基本特性的必然要求

農村公共物品是農村社會經濟發展的前提條件，它不僅具有公共物品的一般屬性，同時還具有特殊性：一是農村公共物品的基礎性與外部性。農村公共物品涉及了農民生產生活的各個方面。其中，基礎設施的提供水平的高低，對提高農業產量、促進農村生產發展，改善農村生活水平，有著直接的影響；農村公共教育、職業教育、農業科技研究及成果的推廣，“越來越被證明是現代農業的增長源”；農村社會保障體系的建立與完善，是提高國民整體素質，建設社會主義和諧社會的重要組成部分。二是農村公共物品的分散性與高成本性。我國共有65.27萬個行政村，共計75705萬農村居民，除去1.2億外出務工人員，實際每個村莊有村民不足1000人。這種人口分布的高分散性決定了農村公共物品供給高組織成本和高運行成本的并存。三是農村公共物品需求的多樣性。我國農村分布的廣泛性、自然氣候條件的復雜性和社會區域經濟發展的不平衡性，決定了農民對公共物品需求的多樣性。從這些基本特性上來講，政府應成為農村公共物品的供給主體。

1.2維護人權與公平是政府的職責

“人人生而平等”不能只作為口號停留在人們的口頭上，也不能只作為憲法的立法原則停留在紙面上，它應成為一種信念，貫穿于國家立法、司法和行政以及人民社會生活的各個方面。“人性的首要原則，是維護自身的生存，人性的首要關懷，是對其自身的關懷”。如果說在國際舞臺上，國家作為國際活動的主體，其主權應當受到尊重與維護的話，那么，在國家內部，作為社會活動的主體的個人，其個人人權也應得到起碼的尊重與保證。同樣作為共和國的公民農民應與城市市民一樣，公平地享受國家提供的福利與公共服務。《世界人權宣言》中也“堅稱個人有權獲得‘為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括……醫療保健……［受教育的權力］……教育應當免費，至少在初級和基本階段’不管公共服務提供方面的問題多么讓人絕望，公共部門都不能放任健康和教育不管。”可見，公民對社會公平和基本人權的要求已經“神圣化為權利”，農民對政府提供公共物品的要求也就進而合法化了。

1.3國際經驗表明，政府應當承擔起農村公共物品的供給責任

世界各國都以不同的方式不同程度地履行自己的供給職責。日本政府對其農業的支持和保護力度是發達國家中最高的，其通過各種渠道的投資高達本國農業總產值的15倍之多；美國和歐盟也都形成了各自的以政府為主導的相當完善的農業公共物品供給體系泰國注重農業基礎設施的投入，農村資金市場的培育和農村職業教育的推廣；印度在大力推動農村基礎設施建設的同時，更加注重對農村提供電信服務，并且在農村社會保障體系建設上取得了一定的成就。可見，政府應出面修正公共物品外部性引起的市場失靈，在農村公共物品的供給上，政府的主導地位只能加強，不能削弱。

2政府在公共物品提供中存在的問題

改革開放之后，隨著家庭聯產承包責任制的逐步推行，我國原本建立在生產資料集體所有制基礎上的農村合作制逐漸瓦解，但新的農村公共物品供給體制尚未建立，這就使得原本由國家和集體共同提供公共物品的供給體制的一方出現了缺失，取而代之的是農民對公共物品的自我供給，然而公共物品的高成本性與高外部性使得農民既缺乏公共物品自我供給的能力也缺乏自我供給的動力。與此同時，政府在農村公共物品的供給中存在越位、錯位、缺位三大問題，農村所需的用以維持其基本的生產生活的公共物品無法的得到滿足。

2.1公共物品供給決策上的政府越位

我國農村公共物品的供給決策機制是“自上而下”的，公共物品的供給規模與供給結構都以政府的意愿為依據，并以行政命令的方式一層一層地下達到基層政府。依據公共經濟理論，公共經濟與私人經濟一樣，都是市場中的利益主體，都具有自身的利益目標，政府也會進行投入和產出成本核算。當對政府部門工作的肯定只需來自上級的肯定和數字化的考核指標時，政府的利益取向與農民的利益取向便會發生偏移，具體表現為政府在公共物品供給上重硬件、輕軟件，重短期、輕長期，重政績、輕實利，重數量、輕質量等一系列短期非理性行為，“面子工程”、“形象工程”、“政績工程”倉促上馬。這種既非生產性公共物品亦非生活性公共物品的頻頻問世，不僅無效地占用了大量地支農資金，加重了農民負擔，而且損壞了政府形象，危害了干群關系，帶來了及其惡劣的社會影響。

2.2公共物品供給中的政府錯位

在財政分權理論中，各級政府應依據其職能的劃分，按照權責一致的原則，提供不同層次的公共物品。中央政府負責提供戰略性和全國性的公共物品，地方政府則主要負責地方性區域性公共物品的提供。然而，在我國公共物品的提供中，中央政府與地方政府卻混淆了這種區分。中央把本應由國家或省級政府提供公共物品的責任下放到了縣鄉兩級，如基礎教育、農村社會保障和計劃生育政策的貫徹與實施等全國性公共物品的提供。在事權下放的同時，1994年的分稅制改革，“沒有充分考慮到縣、鄉財政的利益，中央政府、省級、市級的財政集中度較高”。基層政府財權小而事權大，上級政府事權小而財權大。一方面基層政府為了完成上級下達的工作指標，雇用更多人員，從而導致政府機構臃腫、規模龐大，原本就不富裕的縣鄉財政更加雪上加霜；另一方面，事權與財權的逆向運動形成了中央對地方尤其是基層的強權壓制，這種壓制必然導致基層政府的不滿，基層政府為逃避責任，會進一步將其財政負擔轉嫁給當地農民。同時，基層事權的擴大，中央對地方情況的不了解，加重了地方與中央在信息不對稱基礎上的博弈砝碼。地方出于其自身利益的考慮，片面地夸大本地村民對公共物品的需求程度，寄希望于中央加大財政扶持的力度，但從中央政府的角度來看，保證全國各地公共物品供給的均衡是不可能的，因而中央所作出的選擇只能是將財權進一步收回，而將事權進一步下放，把對公共物品的供給轉向城市。這種零和博弈策略的狀態，更進一步惡化了農村公共物品供給不足的現狀。

2.3公共物品監督上的政府缺位

（1）農村公共資金在籌措、管理和使用上缺乏有效的監督。在資金的籌措上，農村提留統籌、資金攤派等典型預算外資金在農村財政收入中所占比重較大，而且由各單位分散管理，由于缺乏預算內資金所具有的完整性、統一性、法律性和公開性等特征，對其審計監督的成本很大；在資金的管理上，鄉村基層財務管理也比較混亂，管理體制不健全，管理人員專業素質低，鄉、村財務管理“資金收支帳證不全，甚至出現沒有建帳或者出納、會計一人兼任的現象”；在資金的使用上，我國現存的五級行政體制成為政府對農業進行財政扶持的最大障礙之一，在這種行政體制之下，國家每年提供的用于農業投入的公共資金經過層層“過濾”才能到達農民手中。資料顯示，“每年政府支農投資規模在2000多億元，但由于支出結構不合理，管理體制不完善等諸多原因，財政支農資金的使用率很低……我國財政支農資金中70％左右用在了農業行政事業單位上，而沒有用于農業生產本身”。

（2）在公有資源使用上，政府存在著嚴重的“不作為”問題。與公共物品略有不同，公有資源在消費上具有競爭性，當政府對公有資源的使用缺乏有效的規劃與監管時，“公有地悲劇”的產生就會在所難免。礦產、河流、森林、環境等自然資源，由于其外部效用，地方政府進行保護的收益很難內部化，因而缺乏對公共資源的監督內部動力。同時，國家對公共資源的監督也就缺乏相應的激勵機制，其對地方政府和個人保護公共資源的支持大多停留在精神層面，其所提供的財政補貼不足以補償地方政府和個人對公共資源保護所支付的成本。

（3）在公共服務的提供上，政府作為目前公共服務單一的提供主體，在農村公共服務市場上處于壟斷地位。對這些公共服務的監督是無力的，接受服務的農民缺乏表達意見的渠道與能力，來自社會第三方的監督如媒體和輿論的關注點經常集中于事件的本身而很難推動整體服務的改革，因而對公共服務的監督就成為了公共服務的政府部門的自律性行為，這就很難保證政府提供公共服務的質量。

3采取“三位一體”的改革措施，保證農村公共物品的供給

3.1公共物品決策決策上的政府退位

政府在公共物品供給決策上的越位，侵犯了農民缺少表達自身需求的權利。因此，應賦予農民話語權，建立“由下而上”的公共物品需求決策機制。首先，切實貫徹和落實《村民自治法》。要加大對《村民自治法》的宣傳力度，讓農民知法、懂法，依靠法律武器維護自身權益，推動基層民主建設。其次，積極推動農村自治性合作組織的建立。農民的利益要求之所以不能像城市市民那樣影響到政府決策，除了遠離政治中心，信息渠道不暢之外，小農經濟先天的分散性也降低了農民與政府談判的能力與實力。因此，村民自治性合作組織應利用其所代表的村民的集體力量加強與政府的溝通，作為村民與政府之間溝通的橋梁，它應成為村民表達并維護其共同利益的農民自我保護組織。

3.2公共物品提供中的政府正位

（1）在各級政府公共物品供給責任的劃分上，依據公共物品受益范圍的不同，中央政府應承擔全國性和體現社會公正性公共物品的提供責任，如跨流域水利設施的建設、農村基本社會醫療保障、農村基礎教育、農業科技研究、計劃生育的推廣等；省級政府應主要承擔農村水利灌溉系統、地方高危疾病的防治、農村通訊信息網、農村高中和職業教育的補貼等地方公共物品的供給責任；縣級政府應主要負責農村小型水利設施、農業科技成果的推廣、鄉村道路建設等公共物品的提供。

（2）農村公共物品的性質不同，決定了公共物品受益范圍的不同，因而提供公共物品的主體也應是不同的。因此，公共物品供給中政府的正位也體現在供給主體的多元化上。

純公共物品領域內應實行政府單一供給。純公共物品由于其覆蓋面廣，收益范圍大，所需投資多，應由較高級別的政府即中央或省級政府來承，而基于人類基本生存和發展權利的農村基本醫療保障和農村基礎教育應成為政府進行公共物品供給的重點。

一項調查顯示，醫療保障在農民最希望政府投資的14個公共物品項目中位居首位。農村醫療保障體制的建設，應以公平優先、兼顧效率為原則，建立低層次、廣覆蓋的農村社會醫療保障體系，爭取基本醫保范圍覆蓋整個農村社會。

推進農村基礎教育的普及，是使農民真正掌握話語權的前提條件。“權生于智者也，有一分之智，即有一分之權……有十分之智，即有十分之權”。推動基礎教育，首先要推動農村免費義務教育，同時要進一步地提高鄉村教師的待遇。目前農村中小學教師工資與縣鄉財政掛鉤的政策，很難保證鄉村教師工資的按時足量地發放。因此，建議將鄉村教師的工資發放提升到省級財政，由省級財政負擔。

政府在承擔提供農村純公共物品責任的同時，應更加重視非政府組織和志愿組織在提供公共服務中發揮的積極作用，因為“有著利他主義傳統的非政府組織常常能以較低的成本提供服務”。這些非政府組織因為長期在農村提供服務，它們對農村的需求了解的更清楚，其工作也更具有效率，對于改善農村公共物品的提供水平起著積極作用。

在混合公共物品領域內，由于其內部收益比較大，可以通過有償服務來實現其提供公共物品的成本消耗，并獲得收益。因此，除了政府之外，民營資本和農村村民合作組織都具有成為混合公共物品供給主體的可能性。科斯定理指出，只要財產權是明確的，并且市場交易成本很小或者為零時，則無論開始時產權是屬于誰的，市場均衡的最終結果都是有效的。所以，吸引民營資本和農村村民進入混合公共物品供給領域的第一步就是做好公共物品所有權的劃分工作，做到產權明晰，權責明確。

混合公共物品的另一個供給主體是村民的自我供給。建立和發展村民合作組織要堅持“因地制宜、循序漸進”的原則，對農村村民合作組織的組織模式的選擇應是多樣化和多層次的。

3.3公共物品監督上的政府補位

（1）政府應加強公共資金使用的監管。政府應積極引入項目招投標、政府采購、項目預算、專家評估等科學管理方法，從而提高公共資金的使用效率。同時要建立健全資金的審核體系，切實發揮會計、審計的職能作用，實行重點抽查、財務自查與審計檢查相結合，以提高公共資金的使用效益。

（2）政府應強化對公有資源的監管。鄉鎮一級政府可嘗試設立公有資源交易站，涉及公有資源的開發和利用應在公有資源交易站進行公開交易。

（3）政府應加強對公共服務的監管。政府應以村民滿意為核心，建立新的績效評估體系，確立經濟、程序和村民滿意三大指標，通過村民稅負水平、收益范圍、投訴申訴及其處理率等定量考核方式，同時運用社會調查、民意測驗等方法，定期征求村民對政府公共服務的滿意程度，以此作為政府工作績效的考核依據進而實現管制型政府向服務型政府的轉變。

參考文獻

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