國際貿易協定與政府煙草控制

摘 要：國際貿易協定降低了國際貿易壁壘，促進了商品流通，在推動整個世界經濟發展的過程中起到了非常重要的作用。但它也同樣促進了煙草產品這種特殊商品的流通。煙草給人類的健康帶來了一定的危害，而健康是人權的核心內容之一。但是在國際貿易協定保護下的煙草產品的流通給各國的煙草控制帶來了不利影響。論述了國際貿易協定、煙草控制、人類健康三者之間的相互關系及作用，并在肯定國際貿易協定促進經濟發展的積極作用的前提下，對煙草控制提出了一些政策性的建議。

關鍵詞：世界貿易協定;煙草控制;人類健康

中圖分類號：F742 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198（2007）09-0024-03

1 引言

煙草對人類的危害不容小視，全球每年死于與吸煙有關疾病的人數高達三百多萬，據估計，1995年吸煙導致了四百多萬人的死亡，如果按這個趨勢下去，到2030年這個數字可能會增長到一千萬。難怪有人驚呼：香煙是生命是最兇惡的殺手，世界上最嚴重的毒品是煙草。而這些死亡的人數中百分之七十左右屬于低、中等收入國家，這就給這些國家的醫療衛生工作造成了很大的壓力。因此對煙草實施一定的控制是必需的。

國際貿易協定（International TradeAgreement）肯定了國家保護國家安全和領空的權力，也承認人類的各種權利。人權包括生活基本保障，也包括健康和不受傷害。國際契約本應像政府一樣保證人類的基本權利：健康與安寧。然而，國際貿易協定在促進全球經濟發展的同時，卻也對現有的煙草控制政策帶來一定的不利影響，并且限制了實施新的控制政策的可能性。

煙草行業本應是一個走向沒落的行業，它侵害了人權法則，與人類的許多疾病相關聯。然而現在關于消除各種貿易壁壘的協定，卻成了煙草行業用來消除煙草控制的有力手段，給不同發展水平上的國家煙草行業一種額外的工具來阻礙各種煙草控制政策的實施。醫療保健衛生機構應該想出一些方法來保護公眾健康，扭轉這種貿易協定的負面影響趨勢。

國際貿易協定特別強調各國之間的經濟利益關系，他們把企業的權力置于人權和健康之上。有些人認為，消除對企業活動的管理和限制能促進經濟增長，從長期的角度來說就能推進人類的健康和安寧。它的更深層次的含義就是，消費各種產品的自由本身就是人權的一部份。而許多提倡控制煙草產品的人則認為應當把煙草產品當作一種例外商品來處理和對待。

應該說健康比市場競爭中企業的權力更為重要。因此，本文討論了貿易協定的運行方法，注意到非公開化的貿易過程會損害公眾參與到決策制定中的權力，以及貿易協定是如何消除煙草控制，使煙草產品貿易合法化的。最后指出， 煙草控制不應該因為降低貿易壁壘促進商品流通的國際貿易協定而弱化，要采取一定的措施克服貿易協定對人類健康的負面影響。

2 人類健康與煙草控制

在1993年的維也納人權會議上，171個國家達成一致協定“促進和保護人權是一切國際團體的首要任務”，使個人與群體免受那些影響健康的因素的危害是人權的基礎。經濟、社會和文化權力國際公約（The International Covenant on Economic， Social and Cultural Rights）賦予政府確保人類健康和安寧的任務。在2002年日內瓦城召開的世界社會發展高峰會議（The World Summit for Social Development）上，各國領導人都誓言要保護健康。

煙草產品的消費對兒童特別有負面影響（包括母親在懷孕期間吸煙和被動吸煙），成人吸煙和各種煙草產品廣告宣傳會促使未成年人模仿吸煙，無意識中就可能學會了這種不利于身體健康的行為。在1989年， 聯合國兒童會議宣布，它的191個簽約國有遵從國際條約的義務，包括：保護人類生存、生活和發展的權力。會議條例的第三章規定“所有與兒童有關的行為，不管是由政府機構還是民間團體進行的，兒童的利益應該是首要考慮的內容”。因為煙草產品的消費對兒童有巨大的潛在危害，所以，國家有責任采取一切合法手段來保護兒童不受煙草的危害，兒童的健康比煙草行業的發展與利益更為重要。

3 貿易協定與煙草控制

在二十世紀八十年代，各國之間的經濟聯系變得越來越緊密，電子商務和交通運輸上的技術進步加速了商品和服務的交換。像金融、電信業、建筑業、醫療保健業等服務業在發達國家的經濟活動中所占的比例越來越高。國際貿易協定的目的就是為消除商品跨國界的貿易壁壘，促進商品的自由流通。關稅以及各種非關稅的貿易壁壘將使國外產品的價格高于國內產品的價格，或要求產品和服務達到特定的標準，因而保護國內相關產業的利益。但它卻損害了國外相應產業的利益，不利于整個全球經濟的發展和資源的全球優化配置。國際貿易協定的基本準則是非歧視性政策，其簽字國都享受國民待遇。另外一個準則就是協調國際標準，確立國際標準的最高限額，國內標準都應在國際貿易條例之內。

國際貿易條約還反映出一些發達國家慢慢減少政府作用的目的。分散政府具體的管理和財政權力，減少國家的中央直接控制，只強調政府的宏觀調控功能。貿易條例對政府管理、稅收、政府購買、經濟發展政策等方面做了嚴格的規定。要求締約國只能使用必需的最少的貿易限制方法來達到他們的政策目標。締約國的國內政策制定必需符合國際貿易協定。

對于國際貿易協定與煙草控制的關系，目前有兩種對立的觀點。一是有些人認為，世界貿易組織的相關協定損害了國際人權公約（international human rights covenants ）中所說的人類健康的權利，而且阻礙了可承擔此責任的一些政府行為，給煙草控制帶來了很大的難度。二是另外一些人認為鼓勵貿易流通能減少貧窮，改善享受人權的環境條件，增進健康，因此，那些阻止貿易發展的政府管理行為就是多余的，根本就不要實行各種煙草控制行為。

其實，經濟增長和發展取決于一系列復雜的因素，有些是鼓勵跨國貿易的，有些是支持提升國內生產能力和保護國內資源的。那些在國內貿易或跨國貿易中支持某個行業或企業的政策，不但可以延緩競爭，而且能成功地促進經濟發展。這使人們相信，政府行為對社會安全和人權保護和經濟發展都有作用。越來越多的經濟學家認為，貧窮的消除和健康水平的提高要依靠一系列的政策，這些政策要強調政府和企業的社會職責。為了維護人類的健康，煙草控制就必不可少。

4 國際貿易協定弱化了煙草控制

（1）各種關稅條例對各國的國際貿易顯然有很大的促進作用，但對煙草控制卻存在一些不利影響。國際貿易協定使煙草行業避開一系列的煙草控制措施成為可能。

①關稅。通過貿易協定消除政府對跨國界商業貿易的控制過程叫做貿易自由化。在國際貿易協定特別是雙邊貿易協定中，關稅被認為是一種歧視性的貿易限制。2000年Chaloupka 和 Nair發表了一篇關于貿易協定對煙草控制的意義的評論，評論認為煙草行業的貿易自由化使進口國面對低價格的國外煙草產品，導致進口國的煙草價格水平降低，引起更多的人消費煙草產品，給這些國家的煙草控制帶來了很大的壓力。

②增加被動吸煙的可能性。在公共場所禁止吸煙將會認為是一種貿易障礙，因為這將會減少對煙草產品的消費，不利于煙草行業的企業獲益。

③成份說明和警示性標志。在關貿總協定的投資者權利條款下，私人公司認為不把相關成份告訴消費者的權力是受保護的，因此，對一些規定香煙商標的條款，他們可以以侵犯財產權的名義起訴。菲律賓就曾威脅泰國，他們會因為這個問題而發起一場貿易保衛戰。這項法規在一定程度上會影響煙草的成份管理，促使產品革新，像防火安全型香煙，但這被認為是一種技術性貿易壁壘。警示性標示可以起到一定的管理控制作用，但它也只是一種引導作用，相對于一些強制性的政策法規而言，其控制作用自然要弱得多。

④控制煙草產品的買賣和營銷，在自動售貨機上的零售和批發許可證限制，以及禁止對兒童銷售的限制將會認為是有違GATS( The General Agreement on Trade in Services)和其它一些貿易協定上的分銷服務管理措施的。如果你在GATS包含的廣告條款協定上簽了字，以上行為就是一種違背貿易協定的行為。

⑤非商業性質的公共機構。GATS沒有給予公共利益機構優先于商業機構的權利。那些為促進公眾健康、教育或一些非商業利益項目而設立的津貼，很有可能被商業機構變相獲得。例如，一個國外的商業公司可能會以禁煙協會的身份挑戰當地的煙草控制團體。

（2）國際貿易協定為煙草行業采用各種香煙貿易策略來擴大市場，促使香煙產品貿易合法化提供了很多重要的機會。①煙草控制者認為應該把香煙當作一種有毒產品來處理和對待，而煙草行業的企業就想方設法使他們的產品與其它行業的產品相類似。就是在美國這個全世界煙草控制水平最高的國家，為了保持他們的煙草產品市場，為了生產的國際化，他們也宣布煙草是農產品的一種。這樣，煙草就是一種合法產品而不是有害物質，煙草行業就有了立足的地方并具有了一定的可信度。②因為貿易協商活動一般是非公開的，那些進行協商活動的行業官員就有可能躲開公眾視線而達到政治上的目的。更有甚者，許多非煙草行業利益團體在一些貿易決定的形成過程中起到了不可忽視的作用。如美國的免稅商店，為了減少對它們商店香煙的控制，它們就會支持煙草行業，并且不會像煙草行業一樣成為眾矢之的。

（3）國際貿易協定的執行過程更加使煙草控制變得困難。

世界貿易組織的執行機制是強有力且有效的。當國家之間由于違反貿易規則而發生貿易爭端時，就會由指定的貿易專家審判團做出仲裁，他們可以對敗訴方處以大額罰款、進行貿易制裁、產品聯合制裁等。這個過程對公眾是不公開的，并且具有最終的法律效力，不能進行上訴。

區域性貿易協定如北美自由貿易區和一些雙邊協定，包括一些對政府當局的限制比世界貿易組織更嚴格，這些執行條款，進一步弱化了國家的管理。如包含加拿大、美國、墨西哥在內的北美自由貿易區協定的第十一章，就有首次投資者的權利條款。這些條款允許企業不要通過他們自己的國內政府而直接對東道國違反貿易規則的行為提出起訴。這就使國家層面的煙草控制行為的控制力越來越弱。

5 國際貿易協定與人類健康

關貿總協定在它一些主要的貿易管理協定中，也允許國家采用和執行那些有利于人類、動物、生物和健康的措施，包括一些法律、規則、標準和其它國家行為，但是在不同的國家之間必需是公平的，非歧視性的，也不能是對國際貿易的一種變相限制。貿易仲裁認為如果公眾健康法規違背了貿易準規則，國家可以做出充分的證明。我們可以從兩個層面來考慮這個問題：①健康和環境保護是必需的，而且其它方法難以做到即減少貿易限制又達到這個目的。②如果是必需的，這些措施也是歧視性的，并且不是對貿易的變相控制。如果帶有歧視性，那么即使對公眾健康有好處也將被禁止。例如，一個國家要對進口煙草進行控制，那么要證明這是必需的，并且這種進口限制程度比可供選擇的健康保護方面的限制要少。

服務貿易總協定 (GATS)包括廣告、包裝、零售、分銷等企業行為，所有這些行為都可以運用到煙草領域，也包括銀行業、通信業、醫療保健業、教育業。它規定一國對發證與資格確認方面的法律及技術標準，只應該達到這個服務行業的基本標準即可，而不能增加另外一些限制措施。最近在服務貿易協定下的一個貿易仲裁法案支持安提瓜島Antigua，認為美國關于賭博的禁令違背了美國的貿易承諾，影響了賭博業和博采業的國際流通。在這種市場準入承諾下，美國不能限制賭博行業的數量和形式，而美國以前許多州都對賭博業做了一定的限制，以便控制犯罪團伙、洗黑錢、未成年人賭博、和降低賭博對社會風氣的影響。

另外，一些在多邊投資協定MAI（Multilateral Agreement of Investment）中被推翻了的投資規則又重新出現在服務貿易協定和其它一些協定中。它們擴大了征用私人財產的概念，認為那些造成企業利益流失和限制企業運行的措施即使是為了公眾的健康，也都是違背貿易規則的。

其它還有一些這方面的協定也危害到公眾健康，例如，與貿易有關的知識產權協議TRIPS(Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property)規定對商標不應該做一些特別的說明、食品衛生與動植物防疫協定SPS (Agreement on Sanitary and Phytosanitary Standards)降低了對動植物的一些保護措施和貿易技術壁壘TBT(Technical Barriers to Trade)等。

6 協調國際貿易與煙草控制的相關建議

（1）觀念上的改變：要將人類健康的權力置于企業的經濟權力之上。經濟上的發展最終也是為了人類更好的生活，是為了人類的健康與安寧。人是整個社會的主體，只有實現了健康這種基本的人權，人類才有可能更好地發展經濟。因此，我們在制定各種國際貿易規則時要先考慮人類的健康，將此權力置于企業的經濟權力之上，并給予非商業利益的公共機構以優先權。

（2）增強貿易規則制定過程的透明度，強調公眾參與。非公開、非民主的貿易規則制定過程不應該是經濟發展和增長的必需的臺階。貿易協商應從各方利益出發，為了保護關于國家價格或其它協商進度的一些敏感信息，其協商過程往往是秘密進行的。我們應該使貿易協定的制定和貿易爭端的解決過程透明化，保證人們廣泛參與到與他們健康有關的決策制定過程中來，以及在當他們受到侵害時有要求賠償的權力。而現在，從國家的角度來說，衛生部常常不參與貿易協商，WTO中就沒有世界衛生組織的官方人員；相反，煙草行業的人卻有很多，他們對貿易政策制定的影響力不可小視。

（3）在世界范圍內實施有法律效力與影響力的煙草控制措施。通過世界范圍的煙草控制，就能克服國際貿易協定關于消除關稅而對煙草控制的影響，以便保護人類的健康而又不阻礙貿易的自由化。2006年2月6日煙草控制框架公約締約方的首次會議在瑞士日內瓦召開。批準的國家已達到116個，這是世界上第一個旨在限制全球煙草和煙草制品的公約，是第一個具有法律效力的國際公共衛生條約，也是針對煙草的第一個世界范圍多邊協議。它將禁止煙草走私、禁止向未成年人出售香煙、對香煙的包裝進行嚴格的限制等。還指出提高煙草價格和增加煙草稅收是控制煙草的有效措施。它不僅對煙草行業是一種約束，也是一場人類保護自己生命與健康的戰役。然而，包括美國在內的一些世界上最大的煙草生產國還沒有批準這個條約，許多煙草工業特別是一些跨國煙草集團一直在阻止該條約的實行，該條約也沒有比貿易協定更有優先權。因此，其煙草控制能力受到了很大的限制。

（4）我們也可以考慮對貿易協定進行一定的修改，進行分類管理，給予特殊的行業不同的規定，在維持貿易自由化的前提下對一些對人類健康有害的相關行業進行限制。現在有很多協定對一些有危險的產品給予了特別的關心，如小武器、地雷、鎮靜劑、刺激精神的物質等，然而，所有的貿易自由協定都沒有考慮煙草對公共健康的危害。任何事情都有一個度，并非完全自由就是好的。盡管這樣或許從短期會損害各個國家煙草業的發展，特別是一些以煙草作為財政主要稅收收入的國家，但為什么不可以對煙草行業進行產業變革？對煙草產品進行重新設計？使未來的煙草行業即不危害人類的健康，又成為國家的經濟支柱產業呢。

參考文獻

［1］紀亮.關注煙草行業的“健康”［J］.法人，2006，(3).

［2］Griswold DT. Human rights: Globalization and human rights. A World Connected.Org， Institute for Humane Studies， George Mason University.May 22， 2005.

［3］World Health Organization. Tobacco and the Rights of the Child. WHO/NMH/TFI/01.3 World Health Organization， Geneva.

［4］Bloom J. Public health， international trade and the framework convention on tobacco control. Campaign for Tobacco-Free Kids. March， 2001.

［5］Chaloupka FJ， Nair R. International issues in the supply of tobacco: recent changes and implications for alcohol. Addiction 2000;(supply 4):S477-89.

［6］ Carnegie Endowment for International Peace. NAFTAs promises and realities: lessons from Mexico for the hemisphere.

［7］郭曉熹.煙草控制框架公約，打響人類控煙戰役［J］. FORTUNE WORLD，2006，(5).