利用市政債券為天津城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資初探

摘 要：隨著我國城市化進(jìn)程的加速，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模正在不斷擴(kuò)大，如何開拓新的融資渠道，解決建設(shè)資金供給不足的問題已成為當(dāng)務(wù)之急。借鑒國外市政債券運(yùn)作的成熟經(jīng)驗，結(jié)合我國特別是天津的實(shí)際情況，對利用市政債券融資的必要性進(jìn)行了闡述，分析了利用市政債券融資的可能性，并提出了發(fā)展市政債券應(yīng)具備的基礎(chǔ)條件。關(guān)鍵詞：市政債券；天津；基礎(chǔ)設(shè)施；融資

中圖分類號：F830.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3198（2007）08-0057-02

市政債券是一種以地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)為發(fā)債主體，向公眾公開發(fā)行的債券，它主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共設(shè)施建設(shè)。國外成熟的債券市場中，除國債、金融債和公司債外，市政債券是重要的融資工具。在美國，1999年以來市政債券的余額占GDP的比例已達(dá)到15%-20%，約占美國全部債務(wù)的6%。但在中國證券市場上，市政債券基本上還是空白。但是隨著我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資體制改革的不斷深化，利用市政債券為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資已越來越受到人們的關(guān)注，發(fā)行市政債券也已具有了較大的可能性。

就天津來說，近年來，隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，建立多元化、社會化的融資新機(jī)制已成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速、健康、可持續(xù)發(fā)展的必要條件，這其中，利用市政債券不失為一種可行的選擇。

1 利用市政債券融資的必要性

1.1 利用市政債券融資是緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供求矛盾的需要

自改革開放以后特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，天津城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了飛速發(fā)展，投資規(guī)模連年擴(kuò)大，預(yù)計在未來的若干年中，為了適應(yīng)城市化加速發(fā)展的需要，天津還將保持較高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資增長勢頭。根據(jù)《天津市市政公用設(shè)施發(fā)展第十一個五年規(guī)劃》，“十一五”期間，天津僅市政公用設(shè)施建設(shè)，計劃投資就將達(dá)到1560億元，是“十一五”期間投資量的2.12倍。雖然可以通過加大財政投入、爭取國家政策性資金支持、利用銀行貸款及國外資金等多種渠道籌措資金，但相對于大規(guī)模的投資需求來說，資金缺口仍然較大。解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金還需拓展新的融資渠道。從美國、日本等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，利用市政債券融資可以作為解決這一問題的有效手段之一。以美國為例，美國的市政債券市場規(guī)模大致相當(dāng)于國債市場的一半和公司債市場的四分之一，而且自1982年市政債券發(fā)行額首次超過1000億美元以來，其發(fā)行額一直保持上升勢頭，為地方政府提供了大量穩(wěn)定的資金來源。

1.2 利用市政債券融資是降低金融風(fēng)險的需要

“十五”期間，天津堅持多元化、多渠道的融資策略，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集了大量資金，2003年，天津與國家開發(fā)銀行簽訂了500億元大額貸款合同，與工商銀行簽訂了106億元貸款合同，此外還充分利用世行和亞行貸款投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，利用信貸資金量由2000年的9.65億元增加到2005年的85億元，利用信貸資金比例也由2000年的19％增加到2005年的48％，目前這一比例還在不斷增長。隨著信貸資金使用量的增加，信貸風(fēng)險也在逐步加大，20世紀(jì)末東南亞的金融危機(jī)已表明，長期建設(shè)投資過度依靠銀行貸款是非常有害的。與銀行貸款不同，市政債券融資有一個突出的優(yōu)點(diǎn)，就是有很好的市場適應(yīng)性，即可以根據(jù)需要設(shè)計債券的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，在相當(dāng)大的程度上起到防范金融風(fēng)險的作用。

1.3 利用市政債券融資可以實(shí)現(xiàn)投資負(fù)擔(dān)在幾代人之間的公平分配

由于城市基礎(chǔ)設(shè)施具有投資大、使用周期長的特點(diǎn)，僅靠地方政府幾年的稅收將全部負(fù)擔(dān)集中在某個階段內(nèi)的納稅人身上是不合理的，即使是用土地出讓金作為銀行貸款的還款來源，其還債負(fù)擔(dān)也會在幾年或十幾年中間接轉(zhuǎn)嫁給城市居民。如果利用市政債券融資，由于其具有融資成本低、期限長（一般還債期限可長達(dá)30-40年）的特點(diǎn)，一方面可以更好地同基礎(chǔ)設(shè)施項目相匹配，使債務(wù)負(fù)擔(dān)可以在更長的時期內(nèi)由更多的享受基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的社會成員共同分擔(dān)，而不只是“前人栽樹后人乘涼”，另一方面，地方政府的負(fù)債能力也會相應(yīng)提高，從而可以負(fù)擔(dān)起更多的投資責(zé)任。

2利用市政債券融資的可能性

雖然目前我國還沒有市政債券，而且現(xiàn)行《預(yù)算法》也明確規(guī)定“地方政府不得發(fā)行地方債”，但是隨我國著社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)行市政債券的條件正在逐漸成熟。

2.1 大規(guī)模社會閑置資金的存在，為市政債券市場的開放提供了內(nèi)在的可能

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，使人民收入水平不斷提高，產(chǎn)生了大規(guī)模的社會閑置資金，由于缺乏合適的投資機(jī)會，很多人只是將剩余資金單純地存入銀行生息，根據(jù)中國人民銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，到2005年12月底，我國居民儲蓄余額已經(jīng)突破14萬億元，人均儲蓄超過1萬元，而且這一數(shù)字還在增長。由于市政債券以地方政府信用為保證，以項目的未來收入為信用基礎(chǔ)，相對其他投資產(chǎn)品，具有期限長、安全性高，收益穩(wěn)定等優(yōu)點(diǎn)，是一種高質(zhì)量的債券品種，必將受到社會公眾乃至保險機(jī)構(gòu)、投資基金的歡迎。

2.2 證券市場的發(fā)展，為市政債券市場的開放提供了較好的外部市場環(huán)境

隨著我國證券市場的不斷改革、發(fā)展、完善，在發(fā)行、承銷、評級、保險、投資、信托和監(jiān)管等各方面都有了長足的進(jìn)步。如在發(fā)行技術(shù)方面，我國已有多年發(fā)行國債、企業(yè)債、金融債的經(jīng)驗；各投資銀行、信用評級機(jī)構(gòu)、會計審計等市場中介機(jī)構(gòu)，也能夠為地方債券的發(fā)行、承銷、評級、流通轉(zhuǎn)讓提供全方位的服務(wù)，同時，中國保險市場的不斷擴(kuò)大和保險體系的逐步完善，也為轉(zhuǎn)移地方政府的發(fā)債風(fēng)險、提高廣大投資者對地方債券的信任度，從而增加債券的流通性提供了保險保障。

2.3 地方政府已有類似利用市政債券融資的嘗試

盡管目前我國還沒有市政債券，但實(shí)際上，包括天津在內(nèi)的很多地方政府都已有了類似利用市政債券融資的嘗試。①中央財政發(fā)行國債再轉(zhuǎn)貸給地方，用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其實(shí)質(zhì)也就是中央政府替地方政府發(fā)行債券；②由中央財政舉借而轉(zhuǎn)貸給地方的國際金融組織貸款、外國政府貸款和其他來源的外債；③企業(yè)債券市場中存在的以公司名義發(fā)行的市政債券，根據(jù)1998-2002年發(fā)行的企業(yè)債券目錄，1998-2002年發(fā)行的企業(yè)債券中，由地方政府及其附屬機(jī)構(gòu)發(fā)行，實(shí)際為市政債券的約占發(fā)行額的20%。

3 發(fā)展市政債券的基礎(chǔ)條件

盡管利用市政債券為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資已成為很多人的共識，而且我國較好的微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，都為市政債券的發(fā)展提供了有利條件。但同時也應(yīng)看到，在現(xiàn)有社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，發(fā)展市政債券，還有很多問題需要深入研究。如：能夠保證市政債券有效運(yùn)作的法律、法規(guī)和政策框架；規(guī)范的市政債券市場環(huán)境的形成及其監(jiān)督管理措施；市政債券的風(fēng)險識別與防范等。針對這些問題，借鑒美國、日本等發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗，發(fā)展市政債券應(yīng)具備以下基礎(chǔ)條件。

3.1 健全的法規(guī)、政策框架

雖然目前很多專家認(rèn)為，我國已經(jīng)具備發(fā)展市政債券的基本條件，但由于市政債券的發(fā)行和政府行政管理體制、財稅體制密切相關(guān)，因此國家在這方面的政策出臺比較謹(jǐn)慎，從而造成目前法制不全、體制不順，市政債券無法進(jìn)入實(shí)質(zhì)性發(fā)展階段的現(xiàn)象。因此發(fā)展市政債券首先要修改現(xiàn)有法律法規(guī)，在法律上給予市政債券以合法地位，并在此基礎(chǔ)上逐步建立起一套完整的配套法律法規(guī)體系，對市政債券的發(fā)行主體資格、適用范圍、融資來源、資金管理、規(guī)模以及償債機(jī)制、責(zé)任追究、市政債券市場與其他相關(guān)市場的關(guān)系、市政債券市場的監(jiān)管機(jī)制等涉及市政債券運(yùn)作的各個方面做出嚴(yán)格的規(guī)定。

3.2 市場化的運(yùn)作機(jī)制

市政債券由于是以地方政府財政和政府的信用作為擔(dān)保，所以在發(fā)行上不存在太多障礙，因此，如果缺乏必要的約束或約束力不夠，往往會刺激地方政府過度舉債，如果舉債規(guī)模超過地方財政負(fù)擔(dān)能力，有可能發(fā)生到期不能償還的情況，既打擊了投資者的信心，也會影響政府的信譽(yù)。從美國、日本等國家市政債券運(yùn)作的經(jīng)驗來看，市政債券管理體制必須采取市場化的運(yùn)作機(jī)制，這與我國資本市場的發(fā)展方向也是相符合的。以市場為導(dǎo)向發(fā)展市政債券市場，不僅包括利用國內(nèi)外資本市場籌集資金，更重要的是運(yùn)用市場化機(jī)制，約束地方政府投資行為，規(guī)范地方政府、發(fā)債機(jī)構(gòu)及投資項目間的運(yùn)作關(guān)系，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投資效率。

3.3 有效的風(fēng)險防范體系

市政債券與其他金融工具一樣具有風(fēng)險，市政債券的發(fā)行有可能產(chǎn)生違約風(fēng)險、市場風(fēng)險、提前償還風(fēng)險、流動性風(fēng)險、政策性風(fēng)險和法律風(fēng)險等多方面的風(fēng)險。為了將市政債券融資的風(fēng)險降低到最小程度，一方面可以考慮借鑒美國市政債券市場的成熟經(jīng)驗，通過設(shè)置專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立明確的責(zé)任體系，廣泛發(fā)揮社會的監(jiān)督力量，從而建立起全面和多層次的風(fēng)險防范體系。另一方面要結(jié)合我國國情，從轉(zhuǎn)變政府職能、改革財政體制和融資體制、強(qiáng)化債券市場交易工具的創(chuàng)新等方面逐步建立起綜合的立體式的債券風(fēng)險防范體系。

參考文獻(xiàn)

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