淺談公路項目管理的新模式——代建制

摘 要：結合我國現有的項目建設管理模式的利與弊，重點就新近推出的公路項目管理模式代建制的出臺背景、實施意義、必要性和特點作出詳細說明，并對代建制的實施前景做出重點分析，以求在具體的項目實施中更有利于公路項目建設。

關鍵詞：公路項目；管理模式；代建制

中圖分類號：F273 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198（2007）07-0033-02

1 代建制的出臺背景

公路投資項目與其它項目相比，具有一次性投資規模大、資金運轉周期和回收期長、投資比較復雜等特點；同時，項目的建設過程中，涉及到的主管單位和與沿線地方政府、工礦企業乃至村民關系密切，建設環境十分復雜，需要大量的外部協調工作。

代建制度是國際上通常采用的一種工程項目管理模式，它一般是指建設單位（建設項目業主）將建設工程項目委托給熟悉建設程序和相關法律法規、具備一定專業技術力量的、有資格的代建企業進行全過程管理的制度。

2 代建制度實施的意義

代建制作為一種新型的基礎設施項目管理模式，它的產生是我國政府對投資體制進行改革的產物。從項目管理的理論上加以理解，可能會對“代建制”的發育、發展和完善有所幫助。公路投資項目是一個系統工程，由于系統工程有其內在的規律，需要通過與之相適應的管理模式、管理程序、管理方法和管理技術去實現，這就是項目管理。所謂項目管理，是指在一定時間內和一定條件下，運用各種專業知識、技能、手段和科學的方法去滿足項目各方利益主體對項目的要求。這里的項目各方利益主體包括投資人、使用單位、咨詢單位、承包人、設備材料供應商、政府相關機構、公眾、其他項目參與人（技術專家）等等。這就意味著代建制必須對項目各方利益主體的不同要求和期望加以滿足。在項目實施過程中，投資人的要求和期望是投資少，收益高、工期短、質量有保證；使用單位的要求和期望是滿足使用和經營的需要、運營成本低；咨詢單位的要求和期望是合理的報酬、相對寬松的工作時間表和及時提供用于決策的信息；承包人的要求和期望是運用專業和高效的施工管理方法，獲得豐厚的承包利潤。根據投資項目的特點，選擇合適的代建單位，實施投資項目全過程管理，協調項目各方利益主體的不

同需求，最終獲得滿意的結果。

3 實施“代建制”的必要性

長期以來，我國各級政府對直接投資的項目管理方式多實行“財政投資，政府管理”的單一模式，即“建設、監管、使用”多位一體的模式，該模式發揮了一定作用，但也存在著諸多弊端：

（1）一些政府部門既負責投資審批監管建筑市場，又直接組織工程項目的建設實施，存在著政企不分、責任不明、監管不力、效益不高等問題，有的甚至還滋生腐敗；

（2）一些政府投資工程由臨時組建的基建班子負責組織實施，部分單位缺乏建設所需的工程管理、技術人員，不具備與項目管理相關的專業技術、經驗和水平，項目結束機構即行解散，造成了人、財、物和信息等社會資源的浪費；

（3）政府投資工程由建設單位自建自用，致使所有者(政府)和使用者的責任與利益分離，使用單位受自身利益的驅動，極易造成爭項目、爭資金，導致“釣魚”工程和超規模、超標準建設等現象的產生；

（4）經營性政府投資工程項目的建設壟斷現象嚴重，不能適應市場化改革的需要；

（5）政府投資工程各自組織建設，難以實施有效監督，難以及時糾正建設過程中的違法違規問題。

因此，必須對政府投資工程建設組織實施方式進行體制創新和流程再造，這是整頓和規范市場經濟秩序的一項治本之策，是保證工程質量、提高投資效益的重要措施，也是轉變政府職能的客觀要求，更是從源頭上遏制腐敗、減少行政成本和提高效率的重要保障。

4 代建制度的特點

各地實施“代建制”，從改革的取向和總體效果來看是有成效的，已實施“代建制”的項目投資全部被控制在概算范圍內，工期也能按計劃完成，取得了明顯的社會效益，主要特點：

（1）通過公開招標、邀請招標或直接指定等方式選擇項目管理公司，作為項目建設期間的法人，全權負責項目建設全過程的組織管理。

（2）工程項目管理的實質，是把過去由建設單位(使用單位)的職責在建設期間劃分出來，以專業化的項目管理公司代替建設單位行使建設期項目法人的職責。將傳統管理體制中的“建、用合一”改為“建、用分開”，并割斷建設單位與使用單位之間的利益關系，使用單位不直接參與建設，實現了項目管理隊伍的專業化，從而有效提高項目管理水平，有效控制質量、工期和造價，保證財政資金的使用效率。

（3）“代建制”管理解決了過去建設項目責任主體不明，責任不清的問題。以合同的形式，界定了出資者、建設管理者、使用者等各當事人的責任、權利、義務，從而建立約束和激勵機制，從質量、工期、造價及安全等方面入手，對項目的預期目標實行嚴格控制和有效約束。

（4）為投融資體制改革探索了一條成功之路，在相當程度上克服市財政性基本建設項目多年來權責不分、無法控制的現象。

（5）克服了對投資造成的人為影響，基本杜絕超規模、超標準、超投資的現象，進一步提高了投資效益。

（6）使用單位無需再抽調人員成立基建班子，減輕了工作壓力。

（7）建立了三者之間的相互約束的監督機制，在施工單位、監理單位、主要設備、材料的選擇上均能嚴格執行國家有關招標投標、合同管理、監理等制度，這就在一定程度上避免了一方說了算的現象。是黨風廉政建設從源頭治理建設領域腐敗的有力措施和手段。

（8）建設投資使用不會偏離，項目建成投入使用后，形成資產可定時建帳入庫，防止長期耗費或流失。

5 代建制的實施前景

應當說“代建制”為政府投資項目管理工作提出了一個新的課題，也提供了一個新的舞臺，機遇與挑戰并存，任重而道遠。相信通過不斷的探索和實踐，一定能使這個模式更趨完善，更具可操作性，真正顯示出“代建制”在政府和市場之間的橋梁作用。

項目代建的成敗關鍵在于項目代建單位的素質、經驗和責任心。國家應出臺代建單位資質管理規定，規范代建行為；政府應對代建單位的選擇過程進行監管，在實行代建單位資質管理制度之后，選擇代建單位應采用公開招標方式；政府應加強項目代建單位的信用評價體系建設，建立代建市場進入和清出機制，對項目代建單位資質實行動態管理；政府應加強項目投資概算的審核。對代建單位的選擇應當主要依靠對其管理能力和可信賴度等軟件的評判，代建制實施時間不長，各單位業績都不是很多，因此要加大市場培育力度，加強信息渠道的溝通。

當然，作為政府未來的一種發展方向，“代建制”只是政府管理投資項目的一種制度和模式，并不意味著有了“代建制”，建設市場中存在的一切問題就迎刃而解了。因此有關人士呼吁，“代建制”的順利推行，“代建制”市場的健康培育，還需要切實解決實施過程中的一系列問題。雖然代建制是一個好體制，如果實踐當中走了樣照樣會出現腐敗。最有可能出現問題的環節也許不在于招標的形式，而在于項目的定標上。因此，代建制的實行有兩個關鍵：第一，政府在做法上要有改變，整個招投標政府不參與，而是由代建方實施招投標，避免權力尋租的空間；第二，政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴謹細致，具有可操作性，要真正能夠對代建單位實施有效監督。