“五個由民”：村治制度鏈

“為民作主”到“由民作主”，雖是一字之差，卻折射出了管理理念的轉變。婺城區開展的“由民主張、由民管理、由民支撐、由民監督、由民評定”工程，是農村民主建設的又一次探索。

從“統治”到“治理”，從“善政”到“善治”，中國社會正悄然地經歷了一場巨大的變革。農村作為社會的基本單位，在實施村民自治制度以來，其內部的治理結構和治理模式也在實踐中不斷變遷。從武義的“三駕馬車”，到溫嶺的“民主懇談”；從新昌的“鄉村典章”，到余杭的“打分定報酬”；從仙居的“村務公決”到衢江的“一會制”……浙江的基層治理在實踐中走出了一條條富有特色的路徑。而這一次，婺城區的“五個由民”工程，這項匯聚著“草根智慧”的民主之舉，不無意外地走入了我們的視線。

村民的多樣性需求

“這是祖宗留下來的東西，寧可負債也不能賣。”當記者來到婺城區羅埠鎮下鄭村采訪時，古祠堂里幾位老人正在乘涼，祥和、自然。可誰又知道，這座與下鄭村民結下不解情緣的古祠堂，差點就被賣掉。

2006年6月，下鄭村“兩委”考慮到資金奇缺，加上古祠堂年久失修、日益破敗，準備以20萬元的價格把它賣給收購文物的人。村民知道后，尤其是上了歲數的老人紛紛反對。無奈之下，村“兩委”用村民投票表決方式進行裁決，最后修葺的意見占了多數。

58歲的鄭立聰說：“還好我們大部分村民堅決反對，否則這個祠堂可能已被20萬元賣掉了。”

據悉，在下鄭村的村莊整治過程中，村民需求的多樣性集中顯現，他們的聲音也越發有力。

在采訪中記者了解到，在2006年村莊整治初期，為了美化環境，村“兩委”打算效仿其他地方，改造村里的池塘，建個亭臺水榭的景觀，工程大概需要十幾萬元錢。

“這太浪費了，我們村本身就不怎么富裕，沒有必要搞這個。”村民的意見讓村支部書記鄭立福大感意外。為了充分吸取村民的意見，村里召開了一場專題聽證會。會上，80%的村民認為太費錢而反對。

在趕赴下鄭村采訪途中，婺城區委宣傳部的一位同志向記者介紹，當前區里許多村莊在推進新農村建設過程中，上項目、修馬路、搞拆遷、建公園等工作一件接著一件，由此而產生的各類問題也越發集中和突出，各種聲音和意見也是此起彼伏。

有專家指出，村民敢于對村干部提意見，這是村民民主意識覺醒的一種體現。但是，也有人認為，如果這樣的聲音沒有現實的載體，那么極為可能轉變成各類矛盾和沖突。記者從有關方面了解到，一些地方甚至出現了村干部與村民“對著干”的局面，新農村建設和村莊的治理陷入僵局。

客觀而言，村里的事務原本應該按照村治的“四個民主”來運作和處理，這是村民自治的核心。但在現實中，農村的民主更多地體現在選舉民主上，而民主治理、民主決策等工作則多少顯得有些黯然失色。“少數人拍腦袋說了算”，“自己出主意，選自己主意”等現象在一些農村地區依然普遍存在。

“讓決策、管理、監督的民主落到實處，必須要有實際的工作抓手和載體。”婺城區區委書記周維亮認為，沒有制度的平臺和工作的推力，是當前村莊民主治理中所面臨的主要難題。

因此，如何保障村民的主體地位，如何吸納村民的意見，如何發揮村民的智慧，讓村民的知情權、表達權、參與權、管理權和監督權從紙面走向現實，從而激活村莊里的各種力量，順利推進新農村建設，無疑是當前農村民主建設的重要課題。“五個由民”就在這樣的背景下應勢而生。

“五個由民”，村治新模式

據介紹，下鄭村在整治過程中，光改造資金就需要80萬元，這讓人均收入只有4000元、村集體經濟薄弱的下鄭人無法承受。村“兩委”干部剛開始也是信心不足，提出只簡單進行道路拓寬硬化和舊房立面粉刷。但在實施過程中，許多村民要求對村里進行徹底改造。

面對村民的熱情，村“兩委”建立了由村民組成的新村建設理事會，實行村務公開，提出新農村建設應“由民主張、由民管理、由民監督、由民支撐、由民評定”，同時還施行聽證會制度，對村里的決策事項“一事一議”，凡事皆由村民自己選擇，最終由村民說了算，接受全體村民監督。

“五個由民”由此被推上了村治的舞臺。

——由民主張：走出“小圈子”，激活“大民意”。

上文提到的亭臺水榭的景觀項目被否決后，村民提出把池塘的一部分填成公園。村“兩委”照此實施，花小錢很快建成了一個公園。村委會主任鄭立松說：“這個辦法不僅低成本處理了拆遷帶來的廢土，而且村中還多了一個綠化小公園，節省了一大筆開支，利用村民的智慧真是一舉三得。”

據介紹，以前，村里事務一般都由“村官”提出，采取的是“少數人決定多數人命運”的“小圈子”治理模式。婺城區宣傳部的同志表示，村里的事由誰提出，這是村民自治制度中極為重要的一環，必須本著以人為本的理念，按照“少數服從多數”的原則，由村民來主張，從而走出“小圈子”，激活大民意。

——由民管理：“我的地盤我作主”。

鄭立福告訴記者，在村建項目上，村里實行了招標制度。他舉例說，“村辦公大樓的建設，怎么造，造在哪里，我們都是讓村民來定的。工程由誰來承包我們是公開招標，誰中標就和誰簽訂合同。村民隨時可以根據工程的進度提出管理意見。”

——由民支撐：調動一切可以調動的力量。

2006年10月，當村道做水泥路時因資金不足，施工隊準備撤走，新村建設理事會商量幾天也沒辦法時，下鄭村民紛紛捐款，在3天內就捐了4萬元，工程得以延續。村民鄭立志上有老下有小，條件不太好，也捐了1200元。

“新農村建設就是村民自己的事，我們不支持，誰支持？”鄭立志說。

“由民支撐，可以彌補政府力量的不足。”婺城區宣傳部的同志指出，新農村建設中，政府不可能包辦一切，必須依靠村民的力量。由民支撐，就是要調動一切可以調動的資源。“如果沒有生于斯，長于斯的村民們的支持，新農村建設極有可能陷入困境。”

——由民監督：群眾的眼睛是雪亮的。

今年70高齡的鄭大伯在喜談村莊變化的同時，指著村務公開欄對記者說，“以前村民總會有些怨言，‘這錢花哪去了’，‘肯定被這些個村干部吃光了’。而現在好了，每一筆賬記得都清清楚楚，并且上榜公布，大伙都信得過他們。”

鄭立福也表示，在村里項目的招標問題上，在村事務的決策上，在財務管理方面，如果不公開，不讓村民了解，即便你做得清清白白，老百姓也會猜忌。“明里不說，背后也一定會議論。這樣，村干部與村民的關系就很難搞好，我們的工作也很難得到老百姓的支持。”

——由民評定：自下而上的群眾推力。

俗話說，“金獎銀獎，不如群眾的夸獎；千碑萬碑，不如群眾的口碑”。婺城區把衡量干部工作好壞的尺度交給群眾，考核干部時邀請群眾代表旁聽會議，提出意見，并與政府考評機制結合起來，造成自上而下的壓力和自下而上的推力。不少村干部感言，自從實行“由民評定”后，身上普遍感到責任更重，壓力更大，從而對自己的要求也更高，為村里想得多了，為村民辦事也多了。

“五個由民”寫入“村典”

“五個由民”有效解決了新農村建設中的一些共性難題。在婺城區，一些村還把“五個由民”寫進了村治的“法典”中。

2007年上半年，中戴村在湯溪鎮及婺城區有關部門指導下，本著提高村民自我教育、自我管理、自我約束的能力，按照“五個由民”的思路，歷時一個半月，聽取方方面面的意見和建議，經過8次修改完成村規民約，并最后放到了村民面前接受大家的表決。

中戴村黨支部書記戴開元表示：“‘中戴合約’對中戴的影響是長遠和深刻的，一遍遍討論修改‘合約’的過程就是村干部提高基層民主認識的過程，也提升了他們的村務管理能力，有利于將村民的力量凝聚到新農村建設中來。”

“中戴合約”共有九大部分，幾乎囊括了村莊治理中所有的環節，重點包含議事公約、村務財務管理公約、宅基地和集體資產使用管理公約、衛生環境管理公約、濟貧幫扶公約、監督公約等，同時給每戶設定100分的原始分值，用倒扣分值的辦法來評分。并規定：年終總分在80分以上的農戶評為新農村文明戶，并且積分將在村公開欄內張榜公布，接受廣大村民的評議和監督。

婺城區委宣傳部長傅關福認為，這個“合約”使“村官”從直接治理中解放出來，向公共事務服務轉型，使村務民主管理各項工作步入程序化、規范化軌道。

“從‘為民作主’到‘由民作主’，雖是一字之差，卻折射出了管理理念的轉變，體現了‘善治’的思想。”傅關福說。

記者了解到，自從“合約”實施以來，中戴村村民的思想和觀念就逐漸有了改變，對立情緒少了，合作意識強了，衛生習慣好了，村里的環境已有很大改觀。

浙江師范大學法政經濟學院院長，鄉村治理研究專家盧福營分析指出：現在許多農村的村規民約內容都過于空洞，流于形式，而中戴村實行新型村規民約試點，堅持“五個由民”，將制度、程序、運行和監督四方面有機結合起來，相互聯系，相互制約，形成了一個系統、全面、規范的民主管理體系，真正實現了村官民選、村策民定、村務民理、村事民管的民主自治理念，是一種值得推廣的村治模式。

毋庸諱言，“五個由民”的制度安排激發了農民參與村務的熱情，使民主這個深奧的理論詞匯，從文本逐漸走入農村的現實生活里，這對于缺乏民主土壤的中國農村而言，意蘊深遠。