政府規范化管理問題分析

　　一、規范化管理的含義
　　
　　規范化管理的特點是程序性管理、標準化管理、質量控制，其根本目的是提高管理效率。
　　應當說，在政府組織內部推行規范化管理還是一件新鮮事物。盡管在實踐中已經取得一些好的經驗，但是理論上的探討還不夠充分，因此有必要對政府組織推行規范化管理的含義及其相關理論問題進行深入討論。
　　規范化管理是對政府行為的一種約束或自律。所謂規范化，就是政府按照事先的規定行動，這種規定實際上就是程序。政府規范化管理就是按程序辦事。政府組織本身就是依照程序建立和運行的，但是由于法制不健全和信息不對稱，政府組織并沒有完全按照程序辦事，主觀隨意性、長官意志以及以職謀私等現象大量存在，以致出現許多不規范行為，嚴重的還發生犯罪行為。推行政府規范化管理的目的，就是要增強政府的管理效率和提高管理質量，最終提高政府服務社會民眾的質量與效率。應當將這個目的作為統帥政府規范化管理工作的最終目的，不能為規范而規范，以致走向規范化管理的消極面，搞形式主義。
　　
　　二、政府組織規范化管理解決辦法
　　
　　全面推行政府組織的規范化管理也有一定難度，這與政府組織的自身特性和承擔功能有關。政府是非生產性組織，非營利組織，因此在理解政府管理質量、管理效率方面與工商組織有許多不同，這直接影響政府規范化管理考核標準的設立。政府的行為績效應當不同于工商組織績效，不能以政府機構取得的收益當作考核標準，或政府基層組織不能只是以完成上級交辦的任務作為考核標準，而應以社會公眾對政府服務的數量及質量的滿意程度作為績效考核標準。進一步說，由于政府面對的社會經濟事務錯綜復雜，瞬息萬變，因此不是所有的政府行為都能夠走程序，實行規范化管理。實事求是地說，政府規范化管理不是萬能的。
　　推行規范化管理在實踐中會遇到兩個突出的矛盾：第一，政府行為合法與合理悖論問題。要么政府行為合法但不合理，如事事都要按照程序來辦，結果導致不合理行為的發生；要么政府行為合理但不合法，如為了便利服務對象的需求，省去繁瑣的辦事程序，結果違反了國家的有關法規。到底以哪種標尺來規范政府行為，目前沒有統一意見，需要通過實踐來檢驗。第二，工作講求實際效率和辦事遵從程序形式的矛盾。應當說，一個好的制度安排可以將效率與形式有機結合起來，有效的制度形式有助于管理效率的提高，但是在政府組織規范化管理過程中，由于不可能事事都提前考慮，特殊情況時時出現，需要具體情況靈活處理才能得到合理的結果。因此，刻板地遵循已有的制度規定，也不利于管理效率的提高。進一步說，制度是由人創造的，并由人去遵守。而人是具有創新能力的，在規范化管理中也要給發揮人的主觀能動性留出空間。
　　建立政府組織的規范化管理，可以考慮以下做法。
　　1、建立具有可操作法和可檢驗性的制度。ISO9000是一個可供選擇的制度，但是需要有相關條件的具備和落實。畢竟，按照ISO9000的要求，需要制定比較繁瑣的質量管理手冊、程序文件和作業指導書等三個通用文件，許多政府機構還不具備制定這三類文件的條件。美國學者詹姆斯·Q·威爾遜將政府組織機構分成四種類型：付出和成果二者都能觀察得到的生產型機構；可以觀察到付出但觀察不到成果的程序型機構；可以觀察到成果但觀察不到付出的工藝型機構；付出和成果二者都觀察不到的應付型機構。顯然，只有生產型和程序型的政府組織才具備條件實行規范化管理，對于其他類型的政府組織實施有效管理就需要尋找新的解決方案。一般說來在我國，窗口服務性的政府機構可以參照服務業的ISO9000體系進行規范化管理制度建設，政策制定和調控性的政府機構主要圍繞決策的科學化和民主化建立相應的規范化管理制度。
　　2、細化制度，責任量化到人。政府組織都多多少少建立了管理制度，但是缺乏實施細則，就使得既有制度不能落實。為了將制度細化和責任量化到人，需要有一套考核政府組織管理績效的指標體系。但目前國內對政府組織的管理績效及相關指標體系的研究還比較粗糙和不具體，今后這應是政府組織理論研究需要突破的難題。
　　3、盡快建立獨立的政府業績考核機構。對政府組織行為是否規范，從根本上講不能由政府組織自身說了算，而應當由政府提供服務的受益方和社會各界來評價。目前我國政府組織規范化管理及其考評主要是來自政府自身的努力，這是適應新的社會經濟環境政府做出的積極努力，值得高度評價。但是從長遠看，對政府行為的規范化約束應當是兩個方面的共同努力：政府自律和社會他律。實現社會他律的一個重要途徑就是建立相對獨立的政府業績考核機構。
　　4、強化政府信息的透明度。政府規范化管理固然是政府內部的事情，但是由于與服務的對象社會公眾有直接聯系，因此需要將政府規范化管理的相關信息向社會公眾公開，讓社會公眾了解政府相關服務的質量要求和標準，這樣從外部增加了一條對政府規范化管理的督促和檢查渠道。實際上，政府規范化管理的最終受益者是社會公眾，讓這些受益者了解政府規范化管理制定規定，會更加有利于政府行為的規范化。
　　5、提高政府管理人員的個人修養與管理素質。制度再好，也需要人去執行。因此政府管理人員的個人修養和管理素質對完成規范化管理有重要意義。進行ISO9000認證，首先需要人人掌握相關規定和知識，通過學習而獲得更多的知識，提高管理的自覺性。
　　6、加快電子政務的建設。利用計算機網絡技術來推進政府規范化管理，是適應社會經濟發展的潮流的需要。未來我國經濟社會將加快信息化進程，信息化本身就需要有規范化的信息輸入與輸出，同時基于互聯網平臺構建的電子政府可以滿足政府改革的多種目的和要求，因此，把電子政務納入政府組織規范化管理的構成要素是順理成章的事情。
　　（作者單位:肇東市委黨校）