論改革戶籍制度對農民社會保障的影響

　　戶籍制度包括戶口登記、戶口遷移制度和身份證制度。新中國成立初期，國內的戶口遷移制度只是為了統計人口的需要，遷移入戶問題并未受到限制。為防止農村“盲流”進入城市，1957年12月，黨中央、國務院聯合發出《關于制止農村人口盲目外流的指示》，要求城鄉戶口管理部門密切配合，通過嚴格的戶口管理切實做好制止農村人口盲目外流的工作。為了維護社會秩序，1958年1月，全國人大常委會第91次會議通過《中華人民共和國戶口登記條理》，該條例第20條第2款對農村人口進入城市做出了嚴格規定：凡沒有城市勞動部門錄用證明、學校錄取證明或城市戶口登記機關準予遷入證明者都不能由農村進入城市。這標志著我國以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶籍制度形成。隨后，各項福利制度不斷附加于戶籍制度之上，進而形成了以戶籍制度為中心的分割城鄉的二元戶籍體系，身份成為公民命運的最主要決定因素。
　　
　　一、戶籍制度對農民權利的影響
　　
　　戶籍制度對農民造成了嚴重的傷害。
　　在公共福利方面，戶籍制度使農民不能享受與城市居民同等的公共福利和城市文明的成果，農民因為其父輩身份而沒有資格和可能像城市居民那樣受到教育、享受公費醫療保障、城市的各種公共產品及各企事業單位的公共福利等。
　　在就業方面，由于戶籍管制，某些城市為了解決所謂的自身的就業問題嚴格限制農民就業選擇權利。
　　在遷徙方面，戶籍制度剝奪了憲法賦予每個公民的遷徙自由權利。農村人口不能自由進城居住和擇業，使得農民的子女及其后代難以實現向上的社會流動，使“農民”這一職業與身份世代相傳。
　　
　　二、改革二元制戶籍制度
　　
　　構建農民社會保障體系必須以平等、保護人權為基本原則，改革二元制的戶籍制度及其它對農民構成歧視的法律法規，樹立人民內部無階級的思想，重視對公民權利的保護。
　　社會保障制度主要是用于保障公民的生命權、健康權和基本的發展權。生命權和健康權是憲法和國際人權公約規定的每一個公民都應享有的基本權利，《憲法》第二十三條規定：國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。第四十五條規定：“中華人民共和國公民在年老、疫病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。這兩條是國家建立社會保障制度，賦予公民物質幫助權的憲法依據，農民作為中華人民共和國的公民，理所當然享有這一憲法賦予的基本權利。同時《憲法》第三十三條規定：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。所以，農民和城市公民在享有社會保障利益上不應該存在非合理性的差別。
　　
　　三、改革戶籍制度應該堅持的原則
　　
　　經濟基礎決定上層建筑，社會經濟的發展需要政治制度的變革，解決農民社會保障問題，保護農民的社會權利首先需要改革戶籍制度，賦予全體公民以平等的身份和權利，消除因戶籍制度帶來的歧視和差別，使農民成為一個職業的稱呼，而不是“二等公民”身份的代號。
　　值得慶賀的是，我國部分省市，如廣東省，已經啟動城鄉統一的戶籍制度，開始打破城鄉戶籍壁壘，取消城鄉戶籍差別、實現城鄉保障一體化，并相繼出臺實施細則。這也是在逐步實現十六屆三中全會提出樹立全面協調可持續的科學發展觀，統籌城鄉發展的要求和建設社會主義和諧社會的要求。
　　改革是一項系統工程，并非只是農民身份的簡單變更，改革的核心是要將戶口與其原有的福利性質脫鉤，通過教育、就業、社會保障制度等相關改革，促進城鄉和諧發展，實現真正的平等，賦予農民健全的社會保障制度。
　　同時也必須考慮到改革所遇到的困難，由于傳統城鄉差別的戶籍制度背后隱含著諸多福利和特權，改革面臨著巨大的社會阻力。戶籍制度改革的最大風險或阻力來自城鄉二元結構導致的利益落差。短期內它可能會導致城市居民失業率的上升，國家整體的社會保障負擔會進一步加重。還要解決農民身份轉變后的生計問題，保證轉移出來的農村勞動力不出現大規模的回流現象。但從長期來看，政府改革不合理的戶籍制度收益會大于成本。
　　改革戶籍制度不在于給農民一紙城市戶口，而在于徹底打破城鄉二元制結構，將依附在戶籍制度上的各項不平等待遇徹底廢除，給農民的社會權利以公平的制度保障，所以我國戶籍制度改革有必要遵從下列原則：
　　首先，公民必須有遷徙的自由。只要在一個地方居住或工作超過一定期限，如一年，居民就可以自愿憑身份證和居住證明在當地戶籍登記機關辦理戶籍登記，登記不得附加其他任何條件，遷出遷入自由，且不得收取任何費用。這一原則既是改革的最基本要求，也是公民遷徙自由的憲法權利的真正體現。
　　其次，以登記地為準確立居民的各項權利的行使地域。居民可以在戶籍登記所在行使政治權利、經濟權利和社會權利，如行使選舉權和享受各種社會公共產品福利待遇等，其他非登記地區的權利如與登記地區的沖突則自動終止，該原則一是確立了權利履行地，同時也可以有效防止權利沖突和不當得利的發生。
　　第三，應當堅持分類指導，兼顧不同地區的特殊性。中國人口總量大，地區分布不均衡，加之城鄉差距、地區差距擴大的趨勢尚未扭轉，在戶口遷移政策以及其他相關政策的調整方面，既要確保基本政策的全國統一，又要兼顧各地的不同情況，特別是城市的綜合承受能力，給地方足夠的自主權，允許地方制定過渡性政策，避免出現移民井噴現象，影響城市的穩定和原市民的待遇，同時也應避免回流現象的發生。
　　第四，切實解決好進城公民的就業問題，加強職業技能培訓。由于農民本身的低素質、缺技能、無學歷等不可能在短時間內解決的問題，這部分人的就業就顯得格外重要，所以針對農民的職業技能培訓應該引起政府的重視。增加在農民培訓方面的投入，鼓勵有實力的企業自辦培訓機構主動提高農民工的素質，提供免費的或低成本的職業培訓是解決這一問題的有效途徑。農民工素質的提高將有利于促進就業，從而會減少社會保障費用的支出，對于城市的繁榮穩定和社會治安也將起到積極的作用，對進城農民而言，提高技能增加收入也是他們回歸主流社會最主要的途徑。德國的社會保障實踐證明，培訓和就業問題解決好了，保障問題也就不難以解決了。
　　總之，戶籍制度改革任重而道遠。
　　
　　參考文獻：
　　1、張千帆．“新農村建設”需要制度保障[J]．法學，2007(1)．
　　2、張景勇，崔清新．中國將逐步取消二元戶口登記制度：探索居住證制度．人民網：http://politics.people.com.cn/GB/1027/5540065.html，2007-3-29．
　　（作者單位：東北財經大學法學院）