對在經濟全球化背景下制定區域發展規劃的思考

　　區域，是一個地域彈性很大的空間概念，既可以指一國內若干地域由于地理因素以及基于其上的社會經濟聯系的相互結合，也可指超越主權國家的某些空間層次，全球化使區域空間層次的彈性變得更大。區域規劃是指在充分認識區情和社會發展趨勢的基礎上，制定區域經濟、社會、技術、環境及區際關系等要素在未來中長期時段內綜合發展協調、調控方案。在今天，由于經濟全球化的影響日益深入，任何一個區域在制定區域發展規劃的過程中都不能再孤立的只考慮自己區域中的具體問題，而應當認識到其他區域對本區域的影響和自己對他人的影響，因為在經濟全球化的今天這種相互間影響足以影響一個區域未來的發展。正是由于這種相互間的影響大大增加了制定區域規劃的難度，因為不確定性顯著增加。政府雖然不應直接插手市場的不可競爭性領域，但政府可以通過制定和實施區域規劃在很大程度上左右一個區域的發展方向。而經濟全球化是任何一個區域回避的客觀事實，經濟全球化優化了資源配置，使各生產要素流向其最優配置地區。因此，正確而有前瞻性的區域發展規劃是十分必要的。
　　
　　一、經濟全球化深入對區域發展規劃制定的挑戰
　　
　?。ㄒ唬蚧箙^域由封閉走向開放
　　經濟全球化可以追溯到幾百年前的“地理大發現”和“東西方航線開辟”。在封閉的經濟體系里，區域發展規劃較少需要考慮別的區域，只需處理好自己區域內部的問題，但是隨經濟全球化日漸深入，區域發展不僅依賴于自身，也越來越受他人影響，因此在區域規劃制定中必須要考慮到這一點。區域發展受到的他人挑戰主要有以下兩點：（1）該區域工作崗位被其他區域替代。在封閉的經濟體系里，比如在美國，由于其勞動力整體素質較高，因此某些較低端的勞動力由于稀缺性仍然可以得到還算過得去的工資，但在開放的經濟體系里，競爭加劇了，一個工作崗位不再必然留在一個區域，這類低端勞動密集型工作完全可以被外包或轉移至勞動力價格更便宜的發展國家，而事實也是如此。因此，一個區域的發展由于經濟全球化的深入越來越受到他人影響。這是對區域規劃制定的挑戰之一，若沒有預計到，沒有提供必要的再就業培訓和經濟補償，則很可能會引起一系列社會問題。（2）本區域資金、人才、技術外流。在一個封閉的經濟體系里，政府若大力發展教育，培育企業，其收益都會為本區域獨占。但是在一個開放的經濟體系里，人才、資金、技術的流動日益便捷，因此，如若一個區域雖然培養了人才，培育了企業，也完全可以被其他區域搭了便車，對其他區域來講這是一種正的經濟外部性，而對本區域來講這種正的經濟外部性不能內部化將會對本區域的發展造成不利影響，這對本區域來說并不公平，自己種樹別人摘桃。并且這種挑戰通常發生在發展較落后的地區，落后的地區通常留不住人才，這就造成了惡性循環。如何留住本區域的資源和吸引其他地區的資源對規劃的制定是一個相當大的挑戰。
　　
　?。ǘ┙洕蚧淖兞藚^域內各社會角色的關系并加劇了競爭
　　以社會職能來分，按人們扮演的角色可分為企業，政府，企業的員工和消費者，消費者和員工是從企業的角度來說的，對政府來講可被統一劃為公民。它們間的關系是：創造價值的是企業，更確切的說是企業雇用員工生產而創造價值；消費者購買商品使企業得以生存，發展；公民個人無法提供公共物品和維持社會的公平和秩序，于是政府就誕生了，政府提供公共物品及服務，但它本身并不創造價值，因此它通過向他的服務對象，包括企業和公民征稅來維持自己的正常運行。他們之間的經濟關系可以用下圖表示：
　　
　　箭頭方向表示貨幣流向，從這張圖中不難看出誰是誰的“衣食父母”，消費者是企業的上帝，員工對于企業來說處于弱勢，政府需要為企業提供良好的經營環境，同時又要服務于當地的公民。但在一個封閉的經濟體系里，雖然消費者是企業的上帝，但他的選擇并不是很多，很多時候他不得不忍受高價而質量低劣的產品；員工雖然受制于企業，但是由于企業又必須需要員工，員工可以聯合起來罷工，因此企業在一定程度上也會受制于員工；政府雖然需要服務于企業，但企業也需要政府的支持，并且當地只有一個政府，企業若想在一地投資，它別無選擇，必然需要與當地政府搞好關系，這樣，企業在一定程度上也受制于政府。但是隨著經濟全球化過程的深入，以離岸加工和服務業外包等為代表的新經濟活動形式的興起使這幾者間的關系發生了微妙的改變：企業在選擇投資地點和雇用員工時有了更多選擇；政府雖依賴企業稅收，但是只要政府可營造一個良好的投資環境，他也有了選擇更好企業的機會；同樣，消費者和員工也有了更多選擇不同商品和企業的機會。因此，這幾個社會角色因為經濟全球化而不再被束縛于某一個角色的某一個體，相對于單獨個體，每個角色的談判能力都大大增強。但這并不意味著人人都是贏家。唯有哪個政府能夠提供更好的投資環境，哪個政府能吸引到企業，進而增加自己的收入，以便提供更好的服務；哪個企業能提供更好的產品，哪個企業能贏得消費者，哪個企業能提供更吸引力的工資，哪個企業能吸引到人才；哪個員工是不可缺少的，他才能得到更高的工資。因此，經濟全球化使得區域間的競爭更加激烈，無論對于哪個角色，受益的都是做的好過別人的那個。
　　
　　二、經濟全球化背景下對制定區域發展規劃的建議
　　
　?。ㄒ唬３珠_放的姿態和以加強地區持續吸引力為核心
　　由于經濟全球化優化了資源配置，因此全世界總體受益增加，如果一區域政府迫于某些群體的壓力阻礙這一趨勢，實行貿易保護政策，并且阻止本地企業外流，他就會使企業在競爭中處于不利的地位，因為資源沒有得到最優配置，最終會影響到當地的經濟。無論是世界銀行還是IMF給出的建議都是鼓勵政府進一步開放經濟，認為阻礙國際貿易和投資的方式要付出更大的代價，只是短期解決辦法，不能帶來一地區長久的繁榮。因為生產要素一定會流向最優配置的地方，所以，明智的政府應該懂得保持開放姿態的重要性。政府雖然不應直接插手市場競爭性領域，但政府可以通過制定和實施區域規劃在很大程度上左右一個區域的發展方向。上文已經分析在各區域間缺乏聯系的以前，企業比較受制于當地政府，但是經濟全球化的推進使得企業在決定是否投資和選擇哪個區域投資方面有了更加靈活多樣的選擇，在與政府的博弈中，好的企業的談判能力大大增強。而企業提供了90％以上的就業，也是稅收的主要來源。因此，區域競爭力取決于其擁有企業的數量和質量，而一個區域持續的競爭力則取決于其未來能留住企業能力，即不斷保持和改善自己的投資環境以培育和吸引到好的企業。企業之所以選擇在一地投資，除了政府從基礎設施到相關政策給予企業更好的投資環境，更重要的是如今的市場競爭在很大程度上是人才的競爭，人才在經濟全球化的今天也是可以流動的。因此，政府若要留的住企業就要留得住人才，有人才才能吸引企業，或者說吸引到高利潤企業，高利潤就代表高稅收，就有能力提供更好的服務。在區域規劃制定的過程中，雖然發展中國家在廉價勞動力上是有比較優勢的，這點可以利用，但不能沉迷。隨著印度的崛起，非洲的覺醒這種比較優勢還能保持多久？規劃的制定一定要有前瞻性，世易時移，與時俱進，不斷改善區域內部的投資環境，自然環境，社會環境，競爭環境，調整自己以保持對人才對企業的持續的吸引力。在以前，由于中國沒有很好的人才發展環境，很多人才流失到發達國家，現在越來越多的人選擇回國，而中國也在從全球價值鏈的低端向高端轉型，越來越多的人才也吸引了跨國公司研發中心的轉移，這種良性循環在中國較發達的地區已初見端倪。
　　
　　
　　（二）加強區域間合作
　　在經濟全球化的今天，實力越雄厚的企業和政府在談判能力上就越占優勢，隨著跨國公司的發展壯大，在1999年時，世界上100個最大經濟體中，有51個是企業，只有49個是國家（根據企業的銷售收入與國家的GDP比較）。因此單獨政府若與這類企業談判，可想政府的談判能力有多弱。在中國，有些省市政府為了招商引資，競相壓低土地價格和稅收，政府鷸蚌相爭，企業漁翁得利，雖然造成這種現象跟官員的政績考核制度有關，但也反映出政府在面對企業時弱勢的一面。歐洲各國之所以結成歐盟在很大程度上也是為了加強歐盟整體在貿易中的談判能力，歐盟以一個聲音來與企業或其他國家談判，就不會出現中國各地方政府間惡性競爭的惡果。從這個角度來看，區域間的合作在經濟全球化的今天格外重要。另外，如今世界上的很多問題已超越國界，比如以全球氣候變暖為代表的環境問題，因為這類問題超越國界并有很強的負的外部性，因此需要各國協商解決，國際合作客觀上要求主權政府讓渡某些權力，國際組織發揮了越來越重要的作用?？傊?，無論是主動還是被動，隨著經濟全球化的深入，區域間的合作會不斷加深。區域發展規劃應體現這一趨勢，做出適當的反應。
　　
　?。ㄈθ鮿萑后w有良好的社會保障措施
　　經濟全球化使得競爭變得激烈，一個區域內總要有在競爭中敗下陣來的人，比如現階段發達國家的低端勞動者，反全球化的聲音在這些地方不絕于耳。在中國以北京和上海為代表的大城市里的老市民也有相當一部分房屋拆遷被趕到城市周邊地區和單位下崗。對于這種情況，規劃制定者有不可推卸的責任。政府早應該看到社會的發展，產業結構的升級會使得轄區內一些只擁有某些正在萎縮或轉移的特定產業的技能的員工未來失業的風險，而這時這些人很難在有精力和機會去掌握新的技能。雖然為保護轄區內某一群體以抵制的態度來面對經濟全球化是不可取也不可行的，但也要采取措施。世界銀行和IMF提出的建議都是要求政府加強教育和職業培訓，以幫助公民應對不斷變化的市場。政府有義務在員工面臨失業危險前就應該讓他們明白市場是不斷變化的，使本區域公民時刻保持一定的危機感，對不斷變化的環境有敏感的反應，否則一旦出現產業轉移或被替代很可能引起社會的不安或動蕩。
　　
　　三、結束語
　　
　　經濟全球化給了很多區域公平的機會和新的舞臺，當然也帶來的激烈的競爭，政府很大程度上可以通過制定和實施區域發展規劃影響區域的發展。而全球化帶來的新的挑戰大大增加了制定一個好的區域發展規劃的難度，不過有一點是可以肯定的，只有正確認識經濟全球化并在區域規劃中做出適當反應，能夠提供好的投資環境，保持住對企業和人才的持續吸引力的區域，將會是經濟全球化的受益者，區域會更加繁榮昌盛。
　?。ㄗ髡邌挝唬喝A東師范大學城市與區域經濟系）