新破產法：讓中國企業真正“入市”

　　
　　2007年6月1日，新的《企業破產法》將開始實施。
　　歷經12年漫漫立法征程，于十屆全國人大常委會第二十三次會議審議并表決通過，現在，這部規范企業破產程序、保護債權人和債務人合法權益的重要法律就要在市場經濟中實施了。
　　“企業破產法是中國市場經濟標志性的一部法律，破產法的出臺表明中國市場經濟進入到一個新的階段。”中國政法大學教授、全國人大財經委破產法起草工作組成員李曙光認為。
　　應當說，這部法律對于我國建立法治的市場經濟具有支撐性的作用，雖然它并不是十分完善，也還有許多地方需要改進。同樣，它的出臺也將給企業職工、國有企業、其他企業帶來巨大的影響。
　　
　　市場經濟的迫切需要
　　
　　隨著中國加入WTO，中國改革開放步伐的加速，中國正在努力建立完善的社會主義市場經濟體制，也在努力建立完善的社會主義市場經濟法律體系?？梢哉f，只要有市場經濟，只要有商業貿易，就必然會產生債權、債務關系，也就必然會產生債權人、債務人，也就必然需要破產法。沒有破產法也就不會有市場主體的這種退出機制、挽救機制?！耙粋€國家破產制度的完善與否是衡量市場經濟成熟程度的重要標志，破產法是市場經濟的最基本的法律規范?！敝袊嗣翊髮W法學院教授王利明表示。當今世界，各國都十分重視統一的破產法的制定，甚至在一些經濟轉型的國家，破產法也成為經濟改革、避免經濟危機及社會動蕩的基本法。
　　全球化時代，資本流動已經沒有界限，在不斷地加快，相伴的市場效率和風險自然也都在增長。21世紀初，國際上相繼發生一些大的破產案件，如美國安然公司破產案、德士古公司破產案和美洲金融公司破產案、美國世界通信公司破產案。這些破產案件不斷地在刷新破產案件金額的記錄，在美國國內和世界都產生了巨大的震動。其中，美國安然公司破產案和我國“銀廣夏”一樣，有“虛高利潤”的問題，暴露出即使在美國這樣市場經濟比較健全的社會里，同樣有制度腐敗的存在，對美國來說可能需要繼續修補他們的制度漏洞。但有一點十分明顯，那就是這些案件使破產制度大受關注，對破產法提出了新的挑戰，也使得破產法的改革成為了當今國際上的一個熱點問題。
　　對于我國來說，市場經濟的歷史積累薄弱，法治水平更是遠遠落后于美國，因此，一部好的破產法的重要性是不言而喻的。如果沒有一部好的破產法，我國可能會有一大批的“安然公司”、“世通公司”出現，甚至可能發生經濟危機。因此，全國人大常委會副委員長路甬祥表示，“近年來，中國經濟社會快速發展，經濟體制改革不斷深入，國有企業的改革力度正在加大，企業的重組、聯合、并購漸多，破產案件也越來越多。企業的破產，特別是一些國有大型企業的破產，影響廣泛，甚至直接關系到改革發展穩定的大局，迫切需要有一部完善的法律予以規范”。
　　
　　讓中國真正“入市”
　　
　　破舊立新。這部新的破產法如此讓人期待，就是因為它所取代的那部舊的破產法已經不能適應時代和社會發展的需要了。早在1986年，全國人大常委會專門就國有企業的破產出臺了企業破產法(試行)。這部在中國經濟改革之初頒布的法律規定，政府在各個破產程序中都處于主導地位。在當時特殊的社會環境下，關閉破產的國有企業也許會引發社會的動亂。因此，舊破產法對國有企業破產的相關規定中，政治方面因素的考慮要多于對經濟因素的關注。這也使得法律對破產企業員工的利益置于債權人的利益之上。同時，這部法律中甚至沒有提及私營企業，多年來，私營企業的破產問題也一直沒有明確的適用法律加以規范。隨著社會主義市場經濟體制的確立和國有企業改革的深入，企業破產出現了與法律、法規不相適應的情況，更別說私營企業。
　　針對原有破產法只適用于國有企業的弊端，新的破產法首先擴大了法律的適用范圍，將新法適用于所有的法人企業，包括國有企業與法人型私營企業、三資企業，上市公司與非上市公司，有限公司與股份有限公司，甚至金融機構。
　　除了填補了以前的法律空白，新的破產法也將讓中國真正地“入市”，而不僅僅是“入世”。從國際視野來看，中國新破產法正在嘗試與國際接軌。國務院總理溫家寶在歐洲進行訪問時，歐盟領導人在談及是否承認中國市場經濟地位時，仍然提出拒絕承認中國“入市”的四條理由，其中之一就是中國沒有市場經濟的破產法。在新的企業破產法通過后，不但國內反響巨大，國外叫好聲音不斷，對他們來說，不啻于是一個地震式的新聞。雖然，在他們的眼中，中國的新破產法還是太注重保護債務人。我們可以相信，新的破產法在市場經濟中發揮作用，將能建立起一個有信用的法律機制和市場環境。這也將吸引更多的外資進入中國。另外，這也將在一定程度上改善我國的國際形象。當然，“優勝劣汰”的競爭規則是市場經濟的必須。當“劣質”的企業淘汰了，這也有助于社會信用體系的建立。
　　
　　折中原則解國企難題
　　
　　確實，這部法律亮點頻出，在許多制度設計方面也創新不斷。“市場取向、新的制度設計與可操作性是目前這部企業破產法(草案)的精髓?！崩钍锕獗硎尽?br/>　　企業破產特別是國有企業破產中，職工債權的清償和安置問題是重點，這也是人們關注的焦點之一。如果這個問題處理不當，在當今中國將會引發社會不穩定因素的升級。在法律制定的過程中，如何確定破產企業所欠職工工資和其它福利的清償順序也是爭論的焦點，這也是法律遲遲不能出臺的原因。全國人大法律委員會副主任委員蔣黔貴曾在第三次審議草案的會議上匯報草案修改情況時談到，近兩年來，法律委、常委會法工委就這個問題同國務院法制辦反復進行了研究。最終，全國人大常委會以“老人老辦法，新人新辦法”的變通方式，找到了折中方案，并得到委員們普遍認可。鄭功成委員稱之為“一個能夠接受的妥協的方案”。
　　根據以前的法律規定，在企業破產法公布之前形成的職工工資拖欠，必須優先清償給職工，就是設定了擔保權的財產也要隨后清償；而這次企業破產法明確規定，法律公布后形成的拖欠，則是擔保權優先清償，職工工資只能通過無擔保的財產清償。同時規定，除已列入國務院總體規劃的近2000家國企外，其余約10萬家國企將失去“特殊照顧”政策，轉而選擇市場化的退出方式。國有企業將徹底告別政策性關閉破產，而這一直是近十幾年來國有企業的一道最后的“保護屏障”。
　　“提出這一方案的主要考慮是，對破產法公布前企業拖欠的職工工資等費用，作為歷史遺留問題，采取一些特殊措施較為徹底地解決是必要的。由于這部分歷史欠賬已是一個定量，其優先于有擔保的債權受償可能帶來的風險基本上是可預期、可控制的?！笔Y黔貴說。
　　但是，妥協后的辦法并不是不存在問題。目前拖欠職工工資、醫療費等相當普遍。她進一步表示，對破產法公布后新形成拖欠的問題，應當積極研究治本之策，通過進一步完善有關勞動和社會保障制度建設，加大執法力度等來加以解決，不宜在破產法中規定這部分拖欠也在有擔保的債權前優先受償。
　　“新企業破產法體現了立法者達成的共識?！辟Z志杰則表示，“這一結果既體現了保護職工、以人為本的思想，又符合市場經濟的要求和國際法的慣例。對法律公布以后再出現的企業破產問題就應該遵循市場機制，按照勞動法和其他法的規定辦理”。
　　
　　迭出的制度創新
　　
　　2007年4月16日，最高人民法院公布關于審理企業破產案件指定管理人的規定。這一司法解釋明確了對管理人的指定和監督，從而保證指定管理人的公正性，并規定企業破產案件管理人報酬暫不采用按時計酬法，而是可以按可供分配的財產價值總額按比例收取。在新的企業破產法中就明文規定，由最高人民法院規定指定管理人和確定管理人報酬的辦法，這種由法律直接授權最高人民法院制定規定的做法在我國尚不多見。
　　企業破產法起草工作組成員、最高人民法院企業破產法司法解釋起草工作組顧問，中國人民大學法學院破產法研究中心主任王欣新教授曾表示，新破產法之所以“新”，就在于立法思想、立法宗旨的創新。比如，把存在行政干預等諸多弊端的清算組制度修改為管理人制度，把舊的行政性整頓制度取消，創設了重整制度。
　　2004年，作為國際上的先進經驗，管理人制度和企業重整制度被正式引入企業破產法草案中。根據破產法理論，破產程序開始后，為了對破產財產實施有效管理，避免對破產財產的不當甚至惡意處分，需要由一個專門的機構來管理、處分暫時經營破產財產，并負責破產方案的擬定和執行；在大陸法系，稱之為“管理人”，美國破產法稱為“受托人”(trustee)。中國原有的破產法規定，主要由政府組成的清算組來承擔各種破產事宜。新破產法起草小組專家成員、中國政法大學教授李曙光曾表示，目前的“清算組”的弊病是，其實質上是政府組織，既不專業也非市場化，處理問題多屬行政思路。這對國企也許適用，對私營企業和外資企業等就不一定合適。加之政府部門本身有利益，無形中就會對破產程序有很大的影響。因此，在出臺的新破產法中，法律明確規定了管理人的任職資格、禁止情況，還規定個人擔任管理人的，應當參加執業責任保險。這個制度的引入，將讓破產程序的操作更加市場化和專業化。
　　而對可能到期不能清償債務的企業進行重組也是國際化的潮流。重組的概念就突破了原來的破產，就是“退出市場”、“清算”、“死亡”這樣的傳統觀念，可使面臨困境但有挽救希望的企業避免破產清算，恢復生機?！捌飘a法中重整制度的引入填補了中國市場經濟法律的一個空白，重整制度及程序代表了現代國際破產法發展的主要潮流?！崩钍锕庹J為，“引入了重整制度，使破產法不僅僅是一個市場退出法、死亡法、淘汰法，還是一個企業更生法、恢復生機法、拯救法，一個‘重新開始’法，一個債務人新生法?！辈⑶?，考慮到中國的特殊國情，新破產法并沒有對此規定一個明確的期限。
　　新企業破產法也對金融機構破產做出規定：商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構出現資不抵債等破產情形時，國務院金融監督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請。另外，為了使中國融入到國際市場和全球經濟一體化，新破產法規定了跨境破產制度；為了與公司法、證券法以及前不久通過的刑法修正案(六)配套銜接，法律規定了破產責任，失職導致企業破產將被追究法律責任，“假破產、真逃債”也被禁止。時代的發展使得社會環境大為不同，原有的破產法是在計劃經濟體制下制定的，而現今中國的社會主義市場經濟體系是在不斷完善中。因此，立法宗旨的改變是直接促使了這些具體制度的創新和突破。
　　
　　期待完善的“半個法律”
　　
　　新破產法在立法宗旨和制度方面的創新和突破，并不代表新的破產法已經比較成熟。“在我看來，這個新破產法只能算半個破產法?！崩钍锕庹f。 新破產法并沒有涵蓋全部的企業，如合伙企業、個人獨資企業的破產并未納入草案中；自然人破產問題就更無法涉及。隨著這些年個人消費信貸、投資經營的迅猛發展，個人破產的問題引人注目。由于完善的物權制度的缺失和我國個人信用體制不健全，個人破產制度的建立，面臨著很大的障礙和欠缺。但這也引起許多專家的爭議。另外，被任命來掌管破產企業管理人可能是專業人士，但有權任命他們的卻往往并非專業人士；而管理人的收入水平更不是債權人來確定。這些法律的漏洞都將切實地制約著新破產法的落實。無怪乎，一位華爾街的金融人士曾指出，中國新破產法的最大問題是在現實中如何落實的問題。
　　但是，這部法律畢竟建立了一個統一的破產法體系，較現行破產法有突破性進步；同時，管理人制度、跨境破產、企業重整等內容都是全新的。而且，此次新破產法在法律責任問題上有所完善，加強了打擊破產欺詐、逃避債務的力度。盡管存在諸多不完善地方，李曙光表示，他非常支持新破產法盡快出