農村最低生活保障全面起航

　　全社會高度關注的一件大事；
　　廣大農村群眾殷切期盼的一件好事；
　　黨和政府堅持以人為本、執政為民所辦的一件實事：
　　讓生活困難的農民感受溫暖；
　　給身處困境的農民一個可以依靠的堅實臂膀。
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　　這就是在中國如火如荼地進行著的農村最低生活保障制度。
　　我們有足夠的理由關注農村最低生活保障制度的進行，它的現實意義不僅被世界其他國家的實踐行動證明，而且也成了中國建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會的一項重要舉措。
　　
　　農民渴望有保障
　　
　　李大爺一生除了種地，大部分精力都花在了給孩子大栓、小栓找出路上。他最大的愿望就是讓自己的孩子變成“城里人”，為此，李大爺甚至想過把小栓送給城里人。李大爺說：“城里人由政府管，不用擔心吃不上飯，再窮也有個最低的吃飯標準。”如果他的孩子能夠由農村戶口變成城市戶口，李大爺就心滿意足了。
　　或許，在很多中國農民的骨子里，都會有這樣的愿望，他們在貧窮面前希望能夠倚仗國家的制度關懷度過艱難的日子。農民的“身份”讓他們禁不住把自己同城里人進行比較。比較之后，他們發現自己很無助，缺少抵御天災人禍的能力，也就是缺少了生存的最低保障。因此，他們寄希望于下一代，希望孩子能夠沾上政府“保護”的光，不再因為天災人禍而挨餓受凍。
　　李大爺羨慕的“由政府管”，就是所謂的最低生活保障。從定義上講，最低生活保障制度是指由地方政府為家庭人均純收入低于當地最低生活保障標準的貧困群眾，按照最低生活保障標準，提供維持其基本生活的物質幫助，是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的貧困人口建立的社會救濟制度。
　　多年以來，城市的最低生活保障制度已經基本建立，凡是符合條件的城市居民，都可以依靠政府的救助生存下去。可以說，最低生活保障制度在城市已經有了一定的廣度和深度。然而，農村最低生活保障制度的缺失，也慢慢成為城鄉差距的一個重要表現。不只是農民潛意識地表現出想要依靠最低生活保障的愿望，專家們也在呼吁建立農村最低生活保障制度。
　　我國憲法規定，中華人民共和國公民在年老、疾病和喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利，包括為公民享受這些權利所需的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。在傳統的城鄉二元結構下，農民和市民的身份存有很大的懸殊，城市里建立了養老、醫療和最低生活保障制度，農民則游離在外，沒有真正享受到國家應當為他們提供的公共產品。因此，建立農村最低生活保障制度，首要的意義就是維護農民作為公民應當享有的生存權利的需要，體現城鄉的平等及公民的平等。
　　目前，我國正在著力建設社會主義新農村，努力實現“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的理想目標。堅持以人為本，其中的應有之義，就是對困難農民的救助。如果忽略了對弱勢群體的關注，任憑社會的兩端距離無限拉大，必然與以人為本的新農村建設背道而馳。
　　從社會穩定上講，忽視農民的最低生活保障，必將影響社會穩定，影響和諧社會的構建。目前，我國的溫飽問題已經基本解決。然而，每年仍有許多災民、特困戶和孤老、孤兒等，需要從社會上獲得幫助和救濟。否則，他們的基本生活問題不能解決，必然影響農村的穩定。從保持全國社會安定的大局、促進城鄉協調發展上來講，在農村建立最低生活保障制度是必不可少的。
　　社會保障制度是國家的基本制度之一。中國的社會保障制度是國家對公民在年老、疾病、傷殘、失業、生育、死亡、遭遇災害、面臨生活困難時，由政府和社會依法給予物質幫助，以保障公民的基本生活需要的制度。對農村而言，就是建立“生有所靠，老有所養，病有所醫”的保障體系，其中，最基本的就是“生有所靠”。建立農村最低生活保障制度，正是為了健全農村社會保障體系的基礎措施，構筑起農村社會成員生活保障的最后防線，是繼全面取消農業稅等重大惠農政策之后的又一項具有歷史性意義的重大決策。
　　我國城市的最低生活保障制度的實踐證明，建立最低生活保障制度是關乎民生的重要舉措。《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》(中發[2007]1號)和溫家寶總理在十屆全國人大五次會議上作的《政府工作報告》都指出，今年要在全國范圍建立農村最低生活保障制度，這是建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會的一項重要舉措。
　　在國務院召開的全國建立農村最低生活保障制度工作會議上，中共中央政治局委員、國務院副總理回良玉作了有關農村最低生活保障的重要講話，他指出，建立農村低保制度是統籌城鄉發展，構建社會主義和諧社會的一項重大制度建設；是逐步消除貧困，全面建設小康社會的一項重大戰略舉措；是加強“三農”工作，推進社會主義新農村建設的一項重大惠農政策。建立農村低保制度，將農村困難群眾納入公共財政保障范圍，有利于解除農村貧困群眾的衣食之憂，改善他們的生存條件；有利于縮小貧富差距，維護社會公平，保持農村和諧穩定。
　　
　　由隨意走向規范
　　
　　下肢癱瘓的張蘭，丈夫去世后，帶著未滿10歲的兒子艱難過活。地方政府和村黨支部對她們母子照顧有加。每年春節，這對母子都會收到村領導送來的大米、白面及其他生活必需品。今年春節，張蘭領到200斤白面的時候，再一次感動了。然而，隨著炎熱夏天的到來，面粉開始發黃，味道也發生了變化。張蘭不禁感慨：要是能定期定量地送該有多好啊。張蘭沒有對別人提起過這個想法，怕鄰居說她挑三揀四。好不容易得到的救助名額，是張蘭的全部支柱，她備加珍惜，生怕自己一個不小心失掉了政府救助的機會。
　　我國農村扶貧戰略經歷了上世紀80年代的解決普遍貧困階段和區域性開發式扶貧階段。通過第一階段的努力，我國的貧困人口從1978年的2.5億減少到1985年的1.25億。第二個階段的目標是政府努力，直接投資于具體的開發性項目，從而帶動區域經濟的發展，并通過地區經濟增長，增強貧困人口的“造血”能力，實現減貧的目標。特別是通過“八七”攻堅計劃，在上個世紀末，我國貧困人口減少到了3000萬。目前，據有關數據統計，遺留下的貧困人口中，約1/5為五保戶，1/3為殘疾人口，超過1/4居住在不適宜人類生存、條件惡劣的地區。數字表明，現有的農村貧困人口已經不是普遍意義上的農民，他們已經嚴重邊緣化。傳統的扶貧政策有待隨著形勢的變化而改進。針對目前的農村貧困人口，迫切需要一種比區域性扶貧戰略更加精確的瞄準機制，以及比開發性扶貧更加直接的救助方式，來幫助他們脫貧，解決他們的溫飽問題。因此，農村最低生活保障制度是符合目前農村貧困局面的合理選擇。
　　1995年，民政部為幫助農村的貧困戶解決衣食之憂，開始了最低生活保障制度的試點工作。張蘭便是這一政策的受益者。然而，隨著社會主義市場經濟的發展，這一政策還是顯現出了諸多缺點。一是實施范圍窄，覆蓋面小，相當部分貧困居民并沒有張蘭那么幸運，沒有能夠得到救濟和補助；二是標準偏低，難以保障救助對象的基本生活；三是民政部門的救濟經費不足，根本滿足不了貧困人口的實際生活需要。
　　按照以前的農村社會救助制度，各地方政府對特困戶實行定期定量生活救助以及臨時生活救助，隨意性和隨機性都比較大。制度不規范、程序不科學，導致很多地方的特困救助水平比較低。一般情況下，一個村子里面，上級會按照人口比例給予多少不等的名額，村黨支部擬定救助的家庭名單，然后根據政府下發的物品數量進行分配。很多貧困人口根本無法沐浴政府的關懷，或者是由于救助力量薄弱導致發放物資僅為杯水車薪。
　　張蘭是幸運的，因為她可以在政府的關懷下熬過捉襟見肘的日子。然而，救助操作的不科學也著實讓張蘭感到不便。建立具有科學、規范、長效等特點的制度，是同張蘭一樣幸運的人和與有限救助擦肩而過的人的共同愿望。
　　目前在農村推廣的最低生活保障制度，就是要通過建立和實施農村最低生活保障制度，將病殘、年老體弱、喪失勞動能力等常年困難的人口納入保障范圍，形成解決困難群眾“天天困難”問題的長效機制，確保貧困群眾依法得到救助。
　　如此說來，像張蘭一樣的人，如果能夠被納入到最低生活保障的范圍之內，不但不用擔心失去救助的機會，而且也不用為這些不實用的救助方法而憂心了。
　　
　　劃定低保水平線
　　
　　由于受舊社會“親上加親”宗族觀念的影響，王大爺老兩口是“姑家表親”，雖然膝下生有兩男三女，卻有一男兩女先天殘疾，沒有勞動能力。按照以前的社會救助，王大爺家只有一個人能夠得到村里的救濟；如果全部救助，地方政府負擔不起。即使這樣，王大爺也是感激有加。在電視上看到中央要在農村全面推行最低生活保障制度之后，王大爺四處打聽，希望能夠在制度的保障下，給殘疾的兒女們謀一條長久的生路。
　　王大爺惦記的，無非是農村低保對象的范圍是不是能夠包含他的三個殘疾孩子。如果還是只給一個名額，手心手背都是肉，讓這位辛酸的父親如何抉擇?
　　按照民政部對農村低保對象范圍的解釋，家庭人均純收入低于當地低保標準的貧困居民，根據當地農村低保的實際情況，享受低保待遇。其中要保障的重點是那些因疾病、殘疾、年老體弱、喪失勞動能力和生存條件惡劣等原因造成家庭生活常年困難的農村居民。
　　民政部這一重點保障的做法，不僅保證了特困人員的生計，而且有利于鼓勵有勞動能力的困難群眾，在“三農”政策和扶貧開發政策支持下，千方百計發展生產，依靠積極勞動脫貧致富。
　　王大爺的問題有了答案。只要他們家的人均純收入低于當地的低保標準，孩子們便可以同沐春風了。
　　然而，農村低保對象在界定標準上又存在一定的困難。和城鎮居民相比，農村居民的收入是不固定的、隨意的，沒有“工資單”可以核算。他們的收入大部分很難用貨幣計算。糧食、蔬菜等實物在價值轉化過程中，存在較大的隨意性。而且，除農作物收成的季節性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的收入也不定期、不穩定，很難進行標準化核算。
　　因此，核定低保申請人家庭的收入情況，是審核審批低保對象的一個重要程序。目前政策下，對于核定低保申請人的收入等情況采取了因地制宜的方法，主要可以分為兩種類型：一類是一些東部經濟發達地區，由于已經實現了城鄉低保一體化運行，城市化水平高，工作基礎較好，可以做到在較準確地核定低保申請人家庭收入的基礎上，原則上按照申請人家庭年人均純收入與保障標準的差額發放低保金；另一類是在廣大的中西部地區和部分東部地區，基于農村居民收入渠道比較多，生產經營活動形式多樣，家庭收入難以準確核算，但困難家庭的情況左鄰右舍都清楚等實際情況，通常是在初步核查申請人家庭收入的基礎上，更多地依靠民主評議等辦法來確定低保對象，并采取按照低保對象家庭的困難程度和類別，分檔發放低保金，這樣做比較適合農村的特點，同時也較為簡便易行。
　　因地制宜，成為核定低保申請人家庭收入情況的主線。王大爺大可放心，如果他和孩子們的生活確實低于當地的低保水平，他就有權利去為孩子們申請最低生活保障金。
　　
　　因地制宜定標準
　　
　　同樣是享受最低生活保障待遇，如果按照一個月發放40元計算，在東部發達地區可謂杯水車薪，但是如果是在偏遠的山村便是一筆不小的數目。這就產生了一個救助標準的問題。
　　低保標準，不能太高，更不能太低。高，則不利于鼓勵有勞動能力的群眾參加勞動，擺脫貧窮；低，則無法保證貧困居民的基本生存要求，與最低生活保障制度的初衷大相徑庭。目前，除了少數東部發達地區，一般地方都參照國家每年公布的貧困標準來制定。2006年國家公布的貧困標準是年人均純收入683元，2007年是693元。全國已實施農村低保的中西部地區年低保標準一般在600-800元之間，東部地區一般在1000-2000元之間。
　　根據民政部設計的農村最低生活保障制度藍圖，建立農村低保制度是以地方人民政府為主，實行屬地管理，低保標準要由縣以上各級地方政府自行制定和公布執行。各地確定低保標準主要從以下幾方面考慮：一是維持當地農村居民基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用；二是當地經濟發展水平和財力狀況三是當地物價水平。
　　雖然不同地區的農民可以領到的錢數是不一樣的，但是生活在貧困線以下的農民大都不會放棄申請政府救助的機會。具體辦法就是：由戶主向鄉(鎮)政府或者村民委員會提出申請；村民委員會開展調查、組織民主評議提出初步意見，經鄉(鎮)政府審核，由縣級政府民政部門審批。而且，貫徹“屬地管理”的原則，即以戶口所在地作為低保救助管理的基本單元，無論困難人員住在何地，工作單位歸屬何處，都必須納人戶口所在地的街道或鄉鎮統一管理。
　　鄉(鎮)政府和縣級政府民政部門對申請人的家庭經濟狀況進行核查，了解其家庭收入、財產、勞動力狀況和實際生活水平，結合村民民主評議意見，提出審核、審批意見。在申請和接受審核的過程中，要求申請人如實提供關于本人及家庭的收入情況等信息，并積極配合審核審批部門按規定進行的調查或評議，有關部門也應及時反饋審核審批結果，對不予批準的應當說明原因。
　　
　　公平公正落到實處
　　
　　面對最低生活保障制度在農村的推行，有人提出了質疑：低保申請人的信息核查由鄉政府和縣級政府的民政部門負責，村委會展開調查，最終名單由縣級政府民政部門審批。其中能摻雜多少水分，農民群眾根本就不曉得。而且，資金能否足額落實也得打個問號。
　　實施農村最低生活保障制度的過程中，能否做到公開、公正、透明，對低保對象的申請、審批程序要求尤為嚴格，很多農民也在擔心這一問題。為保證審核、發放低保金過程中的公正，各地都相應地采取了一系列民主公開的措施，包括嚴格執行民主評議、張榜公布、群眾監督等程序，有關部門經常進行抽查、檢查也成為一項基本的工作制度，使得低保工作比以往的救助工作更加公開、公正和透明。
　　要把農村低保這件好事辦好，把中央決策落到實處，必須把籌集資金、建立穩定的低保資金保障機制放在首位。國家實行最低生活保障，是履行政府公共服務職責，資金主要來自各級財政的投入。根據民政部的統計，截至2006年底，低保對象實際領到的低保金為月人均33.2元；截至2007年第一季度末，則為27.6元。由于去年下半年以來，一些中西部省份陸續出臺了農村低保政策，雖然保障人數有所增加，但按人均計算的補助水平則略有下降。
　　這讓很多農民更是擔心，在農村全面推行最低生活保障制度之后，會不會因為參保人數的急劇增加而使低保的標準大幅下降呢?
　　針對這一疑問，民政部作出了相應的答復：隨著農村低保制度的全面建立以及各級政府逐步加大投入，尤其是中央財政對財政困難地方給予適當補助資金，實際補助水平會逐步有所提高。
　　過去，各地實行農村低保的資金都來源于各級地方財政，去年各地財政共支出了農村低保資金41.6億元，加上農村特困戶定期定量救助資金13.9億元，一共是55.5億元。從今年開始，中央財政將對財政困難地區實施農村低保制度給予資金補助。中央對地方的補助，將成為支持地方建立和完善農村低保制度的重要資金來源。
　　而且，在中央和地方的共同努力下，農村低保資金的來源和數量都是有保障的。同時，各級有關部門也將加強對農村低保資金的監督管理，規范和完善資金管理制度，保證專款專用，推行通過代理金融機構直接發放低保金的辦法，確保各級財政安排的低保金能夠及時足額地發放到低保戶手