柔性管理凸顯政府理念變革

　　
　　柔性管理改變了長期以來政務部門在群眾心目中“不是收費就是處罰”的負面形象，轉變了執法思想理念，樹立了人性化監管執法的新形象，政府機關善用行政指導等“柔性管理”方式大有可為
　　
　　近日，公安部透露，在流動人口違法犯罪地域特點明顯的地區，要積極試行“外警協管外口”的做法，即俗稱的“老鄉警察管老鄉”。
　　無獨有偶。2007年5月，北京市城管執法局公布了將在全市逐步推開的六項柔性執法指導措施，取代曾經“一步到罰”的簡單執法方式：初次無照經營將只會受到告誡而不再處罰，擺攤設點、店外經營等違法行為也將不再僅依靠罰款進行處置。除了執法事項提示制、輕微問題告誡制、管理責任建議制外，同時推出的突出問題約見制、重大案件回訪制和典型案例披露制，形成了北京城管執法的“六步曲”。從過去公眾廣為詬病的“粗暴執法”、“重罰款、輕預防和監管”的執法方式，到如今的行政指導、“柔性執法”，城管執法理念悄然發生了一百八十度的大轉彎。
　　“過去，我們怕工商，現在我們盼工商。”這是福建泉州泉港區工商局推行行政指導以來，企業主吐露的心聲。泉港區工商局發現泉港化工廠合同管理存在不少問題，沒有立即進行行政處罰，而是主動建議企業使用規范的合同文本，并指導企業建立起規范的合同管理制度。
　　越來越多的中國政府行政部門開始在建設和諧社會、法治政府的背景下，積極探索不具有行政強制力的行政指導、行政鼓勵等柔性管理方式，并逐漸積累經驗，促進法治政府與和諧社會的構建。柔性管理正在中國進入實踐階段。
　　近日，本刊約請了中國行政法學研究會會長、國家行政學院法學部主任應松年就柔性管理與政府自身建設等話題展開深入的探討。
　　
　　柔性管理應時而生
　　
　　人民論壇：什么是柔性管理？行政指導等“柔性管理”方式，是在什么背景下應運而生的？
　　應松年：相對于行政審批、行政許可、行政處罰等行政手段，與體現行政機關與相對人支配服從關系的、傳統的權力性行政相區別，行政指導在行政法上一般稱為“非權力性行政”，作為一種“柔性管理”方式，是指行政機關在其職能、職責或管轄范圍內，為適應復雜多樣化的經濟和社會管理需要，基于國家的法律精神、原則、規范或政策，適時靈活地采取指導、勸告、建議等方式謀求行政相對人同意或協力，以有效地實現一定行政目的之行為。
　　行政指導作為行政機關實行柔性監管的一種典型方式，在一些法治國家的行政管理實踐中早已得到充分運用。從歷史淵源看，以行政指導為代表的柔性管理大致產生和興起于二戰以后。盛行于20世紀30年代的“凱恩斯主義”的負面效應日益顯露，出現了所謂的“政府失靈”，在這種情況下，更多采用建立在平等協商基礎上的行政方式，就成為一種必須的選擇，既積極又柔和的非權力性行政在日本、德國等現代市場經濟國家應運而生，取得巨大成功，并迅速為各國所借鑒。
　　改革開放后，我國一些行政機關開始運用行政指導，但對其尚無準確認識。長期以來，行政執法機關對于行政管理行為的認識和運用，主要集中于剛性行為，對于非剛性的行為考慮不足。行政處罰的最終目標是減少違法，使我國步入法治社會，但實際上，處罰的效果往往不盡人意，此時行政指導等“柔性管理”應運而生。
　　行政指導等柔性管理方式的產生，正是與我國目前所處的發展背景和社會大背景密切相關。由于市場經濟發育的不成熟，再加上經濟社會轉型時期市場秩序建立的特殊性，市場監管對于政府履行經濟職能尤為重要。另一方面，我國正處在體制轉軌和經濟轉型的重要時期，有一些深層次的社會矛盾，在社會保障等制度還沒有完全到位的情況下，行政執法的任務應當是更多地去宣傳和推行多樣化的執法方式、執法理念，而不應該拘泥于傳統的剛性執法方式。
　　
　　政府機關善用“柔性管理”大有可為
　　
　　人民論壇：對于老百姓來說，上機關辦事，最怕有時因一點小事，卻因為不知道該帶哪些材料而一趟趟跑冤枉路。“門難進、臉難看、事難辦”，曾經是不少群眾在同政府機關打交道時留下的評語。近些年來針對這些問題，各地政務部門取得的成效有目共睹。與以往“政府被動的服務”相比較，從各地的實踐來看，柔性管理的效果如何？為什么我們需要柔性管理？在施行柔性管理中，有些事情看起來是分外之事，為什么卻能起到很好的效果？
　　應松年：“贈人玫瑰，手有余香”。水亦軟之，卻足以穿石。行政執法的根本目的在于維護秩序安定，而決不是為懲治而執法。行政執法行為的最優效果，應當是社會公眾廣泛認同并自覺接受。而柔性執法，則是達到這一效果的好手段。
　　柔性管理，作為注重行政相對人的同意和協力，以靈活多樣的方式達致行政目標的非強制性手段，摒棄了單純依賴行政收費、行政處罰、行政強制等強制性行政行為、實行命令—服從式管理的傳統行政模式，發揮了促進行政民主、降低治理成本的特殊功效。
　　就拿北京城管部門執法方式上的變化來說，國務院在推行依法行政的實施綱要中提出，依法行政首先就是要求程序正當。在行政處罰之前或者之中，執法機關要做哪些事，必須把事實調查清楚后告知相對人，告知的意思就是教育和處罰相結合。告知相對人以后，如果要采取措施，還要對其說明理由，為什么要這樣做，他違反了哪條規定，并聽取他的意見和申辯，最后才能作出決定。
　　北京城管部門執法方式上的變化，表面上看，好像是要說兩遍、三遍，執法成本增加了。但事實上，以前剛性執法方式的成本才更高。你稍微粗暴一點，老百姓就會對你有意見，那可不是某個人的問題，那是整個群體。政府和老百姓的關系問題處理不好，那可是非常劃不來的。
　　柔性管理改變了長期以來政務部門在群眾心目中“不是收費就是處罰”的負面形象，轉變了執法思想理念，樹立了人性化監管執法的新形象，為行政相對人營造了發展新契機。在一些地方的實踐中，“柔性”管理確實改變了公眾對政府行政部門的既往看法。政府機關善用行政指導等“柔性管理”方式大有可為。
　　
　　柔性管理：建設服務型政府的重要切入點
　　
　　人民論壇：柔性管理，除了行政指導之外，還有行政合同、行政獎勵、行政資助、說服教育等多種方式。有學者認為，運用柔性管理在管理方式上體現了服務型政府的要求，體現了以人為本，是政府部門尊重市場規律的表現，是政府部門為市場主體創造條件、提供服務的體現。您如何看柔性管理在未來的發展趨勢？
　　應松年：行政指導等柔性管理方式在中國已經開始實踐，理論研究也已全面跟上。從目前情況來看，中國式行政指導具有自己的特點，中國政府部門對行政指導的渴望也非常強烈，柔性管理方式必將在中國獲得廣泛應用。
　　建設服務型政府，政府行政管理就不能停留在監督、管理等職能上，不能總是習慣于使用以行政強制力為后盾的執法方式，行政指導作為一種柔性管