關于賦予地方稅收立法權的思考

　　摘要：隨著市場經濟體制的逐步建立，當前分稅制弊端凸顯，由此導致地方政府的財權事權嚴重失衡，賦予地方稅收立法權迫在眉睫。文章將探討賦予地方稅收立法權的必要性和合法性，并結合國際經驗，提出幾點看法。
　　關鍵詞：地方稅收；立法權
　　
　　1994年我國實行了分稅制改革，把有限的稅收資源在中央和地方政府間重新配置，然而改革過分強調了中央財政的宏觀調控地位，忽視了地方的財政利益，造成稅權高度集中，地方幾乎沒有任何稅收立法權，妨礙了稅收政策的靈活性和調控力度。嚴重影響了地方配置資源和提供基本公共服務的效果。我國作為單一制政體的發展中大國，理應強調稅權劃分上中央集權的重要性，但隨著經濟的發展，適度分權才能適應社會主義市場經濟發展的需要，這也是貫徹黨的十六屆三中全會《決定》精神的一項重要任務。
　　
　　一、賦予地方稅收立法權的必要性
　　
　　(一)地方政府的事權財權不對稱
　　所謂事權是指各級政府基于自身的地位和職能所享有的提供公共物品、管理公共事物的權利。地方政府所應承擔的事權包括：維護社會秩序服務；提供地區內的基礎設施和公共事業服務：在本地區內有效配置資源，實現經濟增長和社會穩定。各級地方政府基本上承擔了絕大多數的發展重任，然而國家留給地方的財權卻相當有限。到目前為止，只有民族自治區、海南省有權制定有關稅收的地方性法規。據統計數據顯示，“2001年到2005年地方政府預算收入占全國各級政府預算收入的比重大約在45.1％到47.7％之間，而地方財政支出占全國各級政府總支出的比重大約在69.5％到74.1％之間”。導致地方政府無法利用現有的財權去完成相應的事權，造成了一個巨大的資金缺口，給經濟發展帶來很大的壓力和阻力。
　　為了彌補這個缺口，地方政府變相征收了名目繁多的、具有稅收性質的費用和基金，如車船使用稅，但這一稅款遠遠不能滿足地方交通建設的需要，因此又先后出臺了養路費、交通管理費、過路費等等，據統計，一年征收的上述費用比車船使用稅超出50倍之多。
　　如表1顯示，地方預算外資金占全國預算外資金的90％以上。而2001年，我國預算外財政規模已經相當于整個地方預算內財政的50.66％，近年來。此比重有所下降，但仍然高達36.56％。保守的估計，全國每年至少有2萬億的巨額收支游離于預算管理之外。而預算外的資金不受各級人大監督，這也使國家分配政策權日益分散，腐敗現象愈演愈烈。因此，有必要給地方的稅收征管開一條合理合法的路徑，使其事權、財權相匹配，形成和諧進步的發展模式。
　　
　　(二)財稅立法層次不高，財稅法律體系中以行政法規為主體，法律效力較低
　　據統計。在我國的現行稅法體系中，由全國人大及其常委會制定的法律僅有《個人所得稅法》、《稅收征管法》(2008年1月1日起，新的《企業所得稅法》生效)、《關于外商投資企業和外國企業適用增值稅、消費稅、營業稅等稅收暫行條例的決定》等4個以及2006年廢止的《農業稅條例》，由國務院(包括原政務院)制定的稅收行政法規有26個，由國務院財稅主管部門制定的部門規章有28個。這種立法體系導致稅收立法權高度集中在中央，地方不具備稅收立法權，導致征管的疏漏和稅收收入的部分缺失。
　　
　　(三)地方區域性差異大
　　我國地域遼闊，東部沿海地區與中西部地區生產力水平懸殊，并且差距呈擴大趨勢。經濟、社會發展的不平衡造成了各地區稅源的差異。市場經濟制度建立之后，經濟形勢更加復雜。中央無法根據地方的稅源充裕情況和經濟社會發展水平來制訂適合的政策。所以賦予地方適度的稅權，有利于促使地方因地制宜地積極采取某些稅收政策措施，挖掘稅收潛力，改善財政狀況，促進地方經濟發展，也有助于中央主管部門集中精力，管好大政方針。
　　
　　二、賦予地方稅收立法64526d4a31e0a28168cf142155bc0216708871f7a44aab55ede0ed93cd8ce506權的國際做法
　　
　　從國際上看，實行分稅制的國家地方稅按規模分為三種類型：一是地方分權型，地方稅收入約占70％－80％，美國為其典型代表。二是中央集權型，地方只有很小的稅權，地方稅收約占全部稅收收入的10％－20％，法國為其典型代表。三是適度分權型，中央和地方均享有一定的稅收立法權，地方稅收入占40％－50％，但中央對地方稅收立法權的具體行使有一定的限制，以加拿大為代表。
　　總的來說，國外的地方稅制有幾個共同特點：第一，實行分稅制的國家，一般都比較重視地方稅制體系的建設，有的甚至通過憲法明確規定了地方稅收的獨立地位。第二，每級政府都有自己的“當家”稅種，即1—2種收入比較穩定的主體稅種，各級政府的征稅各有側重，避免了一些稅收征管漏洞。第三，從效率原則出發，清晰合理地劃分稅收層次，把各級政府的權利義務相結合，使征收的主體有自我監督的作用。
　　
　　三、賦予地方稅收立法權在法律上的可行性
　　
　　賦予地方稅收立法權符合我國《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)和《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)的有關規定，在法律上具有可行性：
　　
　　(一)授予地方稅收立法權符合地方擁有一定立法權限和調動地方積極性的憲法原則
　　根據《憲法》第一百條規定：省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案?！稇椃ā返谌龡l還規定：中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下。充分發揮地方的主動性、積極性的原則。
　　
　　(二)授予地方稅收立法權符合《立法法》的有關規定
　　《立法法》第八條規定：下列事項只能制定法律：基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度。第九條規定：本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、司法制度等事項除外。第六十三條規定：省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。
　　
　　四、賦予地方稅收立法權的建議
　　
　　我國是單一制的社會主義國家，地區間差異的懸殊性和多維性決定了我國稅收立法權應建立起以中央立法為主、地方立法為輔的立法格局：
　　
　　(一)加快人大立法進程，明確地方政府稅收收益權的權利主體地位
　　加快制定《稅收基本法》和《地方稅法通則》。制定頒布地方稅法大綱稅權應在《稅收基本法》中明確，而不應由中央政府單方面決定。
　　(二)在堅持中央立法為主的前提下，賦予地方對某些地方性稅種一定的稅收立法權
　　第一，對全國統一開征、稅基流動性較大且對宏觀經濟影響較大或與自然資源有關的地方主體稅種的稅法制定權、解釋權、開征停征權等大部分立法權應集中于中央，但可以將部分政策調整權下放給地方，由地方在中央規定的幅度范圍內結合當地經濟發展情況自行確定。第二，對稅源較為普遍、稅基不易產生地區間轉移，且對宏觀經濟影響較小以及維護地方建設設施的稅種，中央只負責制定這些稅種的基本稅法，在與中央統一規定不沖突的前提下，可賦予地方在一定范圍和幅度內對實施辦法、稅目稅率調整、稅收減免及其征收管理擁有稅收調整權。第三，對稅源流動性、外溢性較小，稅源零星分散，納稅環節不易掌握。征收成本較高，不易引起經濟波動且對宏觀經濟不發生直接影響的地方稅種，其立法權、征收權、管理權全部劃歸地方。第四，對區域性特征比較明顯的地方稅種，可由地方政府進行稅收立法和稅收管理。第五，省級地方政府可以根據本地區經濟和社會發展的需要，以及本地區資源優勢和特殊稅源情況，報請中央批準后，開征某些地方特色稅種。第六，循序漸進地賦予地方稅收立法權。為了降低改革成本，可以首先賦予個別省份省一級地方政府稅收立法權進行試點，然后全國范圍內推開。中央要加強對地方稅收立法的監督和管理，而且省級政府在行使稅收立法權時，不得損害中央政府、其他地區的利益和地居民的利益，地方對稅收的立法及稅收調整要報請全國人大常委會備