基于政府雇員制的我國(guó)公務(wù)員制度改革

　　摘要：文章通過(guò)對(duì)政府雇員制產(chǎn)生的背景、含義及在中國(guó)的現(xiàn)行模式的分析，指出了我國(guó)政府雇員制存在著如新一輪的機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政自擔(dān)、降低政府效率的可能性和重引用、輕使用和反同化工作開(kāi)展不力等問(wèn)題。因此，我們必須采取建立健全政府雇員的相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和程序、健全政府雇員制相關(guān)法律、法規(guī)等辦法來(lái)完善政府雇員制，推動(dòng)我國(guó)公務(wù)員制度的改革。
　　關(guān)鍵詞：政府雇員制；公務(wù)員制度；改革：效率
　　
　　一、政府雇員制的含義及在中國(guó)的現(xiàn)行模式
　　
　　(一)政府雇員制的含義和政府雇員的特點(diǎn)
　　政府雇員制是指由納稅人出資，委托政府從社會(huì)中雇用專(zhuān)人來(lái)服務(wù)于政府的某一工作部門(mén)或某項(xiàng)工作，但雇員并不具有行政職務(wù)、不行使行政權(quán)力、不占用行政編制的一種人事制度。政府雇員具有公務(wù)員所不具備的三個(gè)特點(diǎn)：第一，市場(chǎng)性。政府雇員的權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系可以由各級(jí)政府部門(mén)自行決定，雇員所獲得的待遇可以通過(guò)對(duì)比市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定。第二，專(zhuān)業(yè)性。政府雇員被政府雇傭的條件是必須具備特定專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，而對(duì)公務(wù)員卻沒(méi)有這種特定的要求和考核。第三，期限性。政府雇員是由政府與其簽訂合同來(lái)滿足政府在特定時(shí)期內(nèi)的用人需求，合同具有期限性，而公務(wù)員則是一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的職位。
　　
　　(二)政府雇員制在中國(guó)的現(xiàn)行模式和意義
　　1、政府雇員制在中國(guó)的現(xiàn)行模式。第一個(gè)模式是吉林模式。我國(guó)的吉林省在2002年6月率先實(shí)行了政府雇員制。根據(jù)2002年《吉林省人民政府雇員管理試行辦發(fā)》的規(guī)定，政府雇員不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，不占用政府行政編制，僅服務(wù)于政府某項(xiàng)工作或某一政府工作部門(mén)，這些雇員都是政府通過(guò)臨時(shí)合同形式聘用的專(zhuān)業(yè)性人才。第二個(gè)模式就是珠海模式。珠海市通過(guò)制定和實(shí)施《珠海市政府雇員試行辦法》而創(chuàng)建了自己的模式，它的特點(diǎn)是政府雇員占有雇傭單位的人員編制，可以與公務(wù)員一起平等的享有休假、工傷、撫恤等福利待遇，但沒(méi)有相應(yīng)的行政職務(wù)。珠海模式在不增加公務(wù)員的數(shù)量的情況下還能起到進(jìn)一步吸引人才的作用，即做到了精兵簡(jiǎn)政，又可以提高政府的辦事效率。第三個(gè)模式是深圳模式。深圳模式具有四大特點(diǎn)：一是在全市機(jī)關(guān)事業(yè)單位推行，而不局限在政府機(jī)關(guān)；二是雇員占用本單位編制名額，實(shí)行占編不入編；三是高級(jí)雇員可以擔(dān)任行政職務(wù)，行使行政管理權(quán)：四是所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位輔助管理、工勤崗位將一律推行雇員制。深圳模式不僅有利于節(jié)約和控制行政成本，更是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員制度中用人機(jī)制的創(chuàng)新和發(fā)展。
　　2、政府雇員制在中國(guó)實(shí)行的意義。第一，有利于實(shí)現(xiàn)政府“廉潔、靈活、高效”的改革目標(biāo)。政府通過(guò)實(shí)行雇員制，就可以根據(jù)實(shí)際工作需要來(lái)制定招聘計(jì)劃，及時(shí)為政府補(bǔ)充必要人才，從而達(dá)到改善政府人力資源結(jié)構(gòu)、提高政府的靈活性以及降低政府的人力資源管理成本的作用：第二，適應(yīng)社會(huì)多元化發(fā)展的需要。政府雇員制能增強(qiáng)政府的柔性化管理，使政府組織結(jié)構(gòu)與職位設(shè)計(jì)能根據(jù)具體情況的變化而做出相應(yīng)的改變。政府機(jī)構(gòu)可以根據(jù)工作量的變動(dòng)來(lái)做出增加或減少政府雇員的決策，從而滿足社會(huì)多元化發(fā)展對(duì)政府職能的要求。第三，提高政府公共管理的專(zhuān)業(yè)化和技術(shù)化。政府要更有效的提供公共服務(wù)和解決公共危機(jī)，就必須提高自身的在領(lǐng)導(dǎo)決策、組織協(xié)調(diào)、信息獲取加工和有效創(chuàng)新等方面的核心能力。通過(guò)實(shí)行政府雇員制，就可以為政府招聘到金融、經(jīng)貿(mào)、法律、信息技術(shù)等領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)優(yōu)秀人才，提升了政府整體管理能力。
　　
　　二、我國(guó)政府雇員制的運(yùn)行困境
　　
　　(一)造成新一輪的機(jī)構(gòu)臃腫和財(cái)政負(fù)擔(dān)
　　1、我國(guó)的實(shí)際情況是機(jī)構(gòu)臃腫，辦事效率低，存在著大量的“冗員”，一個(gè)人就能做好的事情往往要幾個(gè)人才能完成。在國(guó)家“精兵簡(jiǎn)政”的要求下，中央及各級(jí)政府都在壓縮人員編制，地方政府無(wú)法突破編制的限制來(lái)增加人員，但卻可以控制財(cái)政編制的規(guī)模。這就造成了一些地方政府借用事業(yè)編制，對(duì)招入的雇員人數(shù)不加以限制，就會(huì)造成政府機(jī)構(gòu)臃腫和膨脹。
　　2、政府雇員的年薪過(guò)高，給政府造成了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府雇員制往往采用高薪的方式來(lái)吸引人才，高昂的傭金會(huì)嚴(yán)重加大政府和納稅人的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也與我國(guó)現(xiàn)行的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減人員的行政改革目標(biāo)背道而馳。就拿我國(guó)最早實(shí)行政府雇員制的吉林省來(lái)說(shuō)，政府雇員的年薪最高可以達(dá)到19.8萬(wàn)，相當(dāng)于我國(guó)貧困縣城一名普通公務(wù)員二十年的工資總和。而且，這使得年薪只有兩萬(wàn)元的普通公務(wù)員很難達(dá)到一種心理上的平衡。極大打擊了他們的工作熱情。
　　
　　(二)“鯰魚(yú)效應(yīng)”失效
　　“鯰魚(yú)效應(yīng)”是指古人往往要從遠(yuǎn)海把沙丁魚(yú)運(yùn)上岸，但由于路途遙遠(yuǎn)，沙丁魚(yú)到岸的存活機(jī)率很低。為了增加沙丁魚(yú)的存活率而在魚(yú)箱里放入鯰魚(yú)，沙丁魚(yú)為了不被吃掉，只好加速游動(dòng)，從而大大的提升了沙丁魚(yú)的存活機(jī)率。政府的目的之一是通過(guò)實(shí)行雇員制來(lái)放入雇員這些“鯰魚(yú)”，促使公務(wù)員這些“沙丁魚(yú)”提高工作效率，來(lái)保證自己的就業(yè)機(jī)會(huì)。但經(jīng)過(guò)這幾年的政府雇員制實(shí)施的過(guò)程來(lái)看，效果并不明顯。政府為了保證公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，規(guī)定只要公務(wù)員沒(méi)有重大的違紀(jì)現(xiàn)象，就不會(huì)被開(kāi)除。政府雇員和公務(wù)員實(shí)際上是兩個(gè)互不替代的系統(tǒng)，實(shí)行的是不同的規(guī)則制度，采用合同雇傭制的政府雇員的“瓷飯碗”并不能真正的對(duì)公務(wù)員的“鐵飯碗”構(gòu)成威脅。
　　
　　(三)引用政府雇員制存在著降低政府效率的可能性
　　由于目前政府自身?xiàng)l件的限制，需要一批專(zhuān)業(yè)性人才來(lái)解決如金融、法律、管理等一些專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題。政府通過(guò)雇傭雇員來(lái)解決由公務(wù)員解決不了的難題，從而把公務(wù)員的壓力轉(zhuǎn)接到政府雇員的身上，這就形成了一個(gè)惡性循環(huán)：一旦有難題出現(xiàn)，公務(wù)員就理所當(dāng)然的推給政府雇員去完成。久而久之，就會(huì)造成政府雇員的不堪重負(fù)和公務(wù)員的懶惰、不積極進(jìn)取、逃避責(zé)任。更有可能會(huì)促使一些地方政府在追求高效和精簡(jiǎn)的目標(biāo)時(shí)，把增加政府雇員作為解決問(wèn)題的根本途徑，而不是通過(guò)自身機(jī)構(gòu)的改革和提高公務(wù)員的綜合素質(zhì)來(lái)完成，這會(huì)把我國(guó)公務(wù)員制度改革引向一個(gè)錯(cuò)誤的方向。
　　
　　(四)政府雇員重引用、輕使用和反同化工作開(kāi)展不力
　　各地政府在錄用政府雇員時(shí)標(biāo)準(zhǔn)不一，還沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)、錄用和考核標(biāo)準(zhǔn)。一些地方政府招聘政府雇員只是為了“裝門(mén)面、做樣子”，并沒(méi)有為政府雇員提供很好的工作平臺(tái)和制定職業(yè)生涯計(jì)劃，很多政府雇員并不能發(fā)揮他們真正的作用。另一方面沒(méi)有對(duì)政府雇員的工作績(jī)效進(jìn)行嚴(yán)格的考評(píng)、監(jiān)督和管理，從而也沒(méi)有足夠的資料作為對(duì)政府雇員辭退或再雇用的依據(jù)。
　　在政府雇員制實(shí)施之初，一些官員和學(xué)者認(rèn)為政府雇員制可以對(duì)我國(guó)的官場(chǎng)文化進(jìn)行強(qiáng)有力的沖擊，從而更好的發(fā)展我國(guó)行政文明事業(yè)。政府雇員由于是來(lái)解決專(zhuān)業(yè)問(wèn)題的人才，可以把自己的時(shí)間和精力專(zhuān)注于解決難題之中，而不必受到官場(chǎng)腐化勢(shì)力的影響。但政府雇員采用的是合同制，在合同期滿的時(shí)候，均由其所服務(wù)的部門(mén)提出意見(jiàn)，經(jīng)由省人事廳審核同意后，報(bào)省政府批準(zhǔn)實(shí)施作出是繼續(xù)留任還是解雇的決定。從這個(gè)規(guī)定我們可以看出，雇員所在的部門(mén)對(duì)雇員的留任還是辭退具有決定權(quán)，這樣就激發(fā)了政府雇員尋求政府內(nèi)部官員認(rèn)可的動(dòng)機(jī)，難以保持自己的獨(dú)立性。
　　
　　(五)政府雇員制法律有待建立健全
　　我國(guó)現(xiàn)行的《公務(wù)員條例》只是規(guī)定了工勤人員，并沒(méi)有規(guī)定在公務(wù)員外還有政府雇員。各個(gè)地方政府的政府雇員試行辦法不一，存在著分歧。《吉林省人民政府雇員管理試行辦發(fā)》和《深圳市機(jī)關(guān)事業(yè)單位雇員管理試行辦發(fā)》相比，兩部試行辦法大體上一致，但在局部尚存差異。《吉林省人民政府雇員管理試行辦發(fā)》在第二條明確規(guī)定“政府雇員不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，不占用政府行政編制，僅服務(wù)于政府某項(xiàng)工作或某一政府工作部門(mén)。”而《珠海市政府雇員試行辦法》卻在第二條指出：“政府雇員服務(wù)于某一行政機(jī)關(guān)或某一政府工作部門(mén)。占雇用單位的人員編制，不具有行政職務(wù)。”這就可以看出我國(guó)各地方政府在政府雇員的規(guī)定不一致，管理比較混亂，還需要經(jīng)一步的完善。
　　
　　三、我國(guó)政府雇員制的路徑選擇
　　
　　(一)各地政府必須依據(jù)實(shí)際情況決定是否采用政府雇員制，不斷完善政府雇員的收入分配制度
　　各地政府在引入政府雇員制之前，要充分考慮本單位、本地區(qū)的實(shí)際政治、經(jīng)濟(jì)狀況是否存在著對(duì)政府雇員的現(xiàn)實(shí)需求以及具備充足的財(cái)政支付能力作為保障。各地方政府必須認(rèn)真了解具體是哪個(gè)部門(mén)、哪一項(xiàng)職位缺乏人才，招聘的人數(shù)以及這方面的人才需要具備的素質(zhì)包括那些方面，招聘后應(yīng)該如何發(fā)揮雇員的作用等，這些都是要經(jīng)過(guò)充分論證的。只有經(jīng)過(guò)真實(shí)、仔細(xì)、全面的調(diào)查后才能做出是否引入政府雇員制的決定，而不是做政治秀或搞地方形象工程。最后還要防止領(lǐng)導(dǎo)以聘用政府雇員的名義變相為用人合法化，造成新一輪的政府機(jī)構(gòu)膨脹。
　　對(duì)于政府雇員，要實(shí)行按崗定酬、按任定酬、按業(yè)定酬的科學(xué)分配方法，把雇員的薪酬所得與工作業(yè)績(jī)、崗位職責(zé)、實(shí)際工作成果聯(lián)系起來(lái)。同時(shí)，政府雇員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)要依據(jù)人才市場(chǎng)的具體行情而定，并且隨著市場(chǎng)供需的變化而做出相應(yīng)的改變，使得薪酬能夠真實(shí)的反映雇員的價(jià)值，防止雇員獲得過(guò)高的不合理報(bào)酬。
　　
　　(二)改革公務(wù)員制度，明確公務(wù)員和政府雇員各自的責(zé)任和權(quán)利
　　引進(jìn)政府雇員固然可以解決一些專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題，以及在政府內(nèi)部樹(shù)立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提升公務(wù)員的積極性和主動(dòng)性，但這一些效果同樣可以通過(guò)對(duì)現(xiàn)行的公務(wù)員管理制度進(jìn)行改革來(lái)達(dá)到。雖然公務(wù)員在解決一些專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的任務(wù)時(shí)存在著較大的困難，但是相當(dāng)多的政府職能需要長(zhǎng)期、持續(xù)的政府工作來(lái)完成，這就使得公務(wù)員的主導(dǎo)地位和重要功能凸現(xiàn)出來(lái)，而政府雇員自身的特點(diǎn)就決定了他只能作為公務(wù)員制度的有益補(bǔ)充。另外還可以在公務(wù)員內(nèi)部引入激勵(lì)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)淘汰機(jī)制，建立有效激勵(lì)公務(wù)員工作的工資等級(jí)制度，同時(shí)把那些不能勝任本職工作的公務(wù)員辭退，從而達(dá)到精簡(jiǎn)、高效的目的。
　　政府在招聘政府雇員之前就應(yīng)該明確政府雇員的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，做好職位的分析工作和描述工作，為政府雇員搭建好平臺(tái)以利于他們能力的發(fā)揮。通過(guò)明確公務(wù)員的權(quán)利和責(zé)任，來(lái)消除公務(wù)員對(duì)雇員的高薪不滿所帶來(lái)的不良影響，防止公務(wù)員因積極性下降把自己的本職工作推給雇員來(lái)完成。同時(shí)還要明確政府雇員和公務(wù)員由誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)指揮，避免多頭領(lǐng)導(dǎo)，確保政府工作正常有序的開(kāi)展。
　　
　　(三)建立、健全政府雇員的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和程序
　　首先，招聘環(huán)節(jié)。政府在招聘前就應(yīng)該制定出明確具體的錄用標(biāo)準(zhǔn)，其中包括學(xué)歷、工作經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)等條件，并向社會(huì)公布。在招聘過(guò)程中把好質(zhì)量關(guān)。嚴(yán)禁領(lǐng)導(dǎo)利用手中權(quán)力來(lái)進(jìn)行權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢(qián)交易。其次，考核環(huán)節(jié)。科學(xué)和客觀的考核工作能夠發(fā)現(xiàn)政府雇員在實(shí)際工作中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的改進(jìn)方案加以解決，考核的方式要避免領(lǐng)導(dǎo)的“一言堂”，引入如"360度考核”等科學(xué)方法提升考核的精確度和有效度。最后，晉升環(huán)節(jié)。做好政府雇員的職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃，為他們建立一個(gè)適合可行的晉升標(biāo)準(zhǔn)，從而調(diào)動(dòng)雇員工作的積極性。
　　
　　(四)健全政府雇員制相關(guān)法律、法規(guī)
　　西方國(guó)家的政府雇員制開(kāi)展到現(xiàn)在，已經(jīng)具有一整套完善的制度和法規(guī)，其中雇用法就是用來(lái)規(guī)范雇員和政府之間的關(guān)系，這對(duì)我國(guó)有著很好的借鑒意義。我國(guó)2006年實(shí)行的《公務(wù)員法》第九十五條規(guī)定，機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門(mén)批準(zhǔn)，可以對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制，但在政府雇員的聘用、管理等方面仍沒(méi)有具體實(shí)施的規(guī)則。另外，我國(guó)各地方在引入政府雇員制的過(guò)程中都出臺(tái)了相應(yīng)的辦法，已經(jīng)做出了初步的嘗試。但是經(jīng)過(guò)比較研究發(fā)現(xiàn)，各個(gè)實(shí)行政府雇用制的地方政府的實(shí)施辦法上對(duì)一些關(guān)鍵問(wèn)題上的規(guī)定不一致。同時(shí)，在政府雇員的聘用、考核、晉升等發(fā)面還沒(méi)有建立科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和程序體系。我國(guó)政府還需要做進(jìn)一步的努力和探索，不斷的發(fā)展我國(guó)公共管理的學(xué)術(shù)水平和實(shí)踐能力，從而才能更好的推動(dòng)我國(guó)公務(wù)員制度的向前發(fā)