淺議我國城市化發(fā)展方針與道路選擇

　　摘要：文章通過對我國城市化發(fā)展方針的回顧與重新思考，提出我國城市化要走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的復合型城市化道路，并根據不同區(qū)域、不同類型與不同發(fā)展階段的城市因地制宜的進行城市化，進一步發(fā)揮中小城市的規(guī)模與聚集效應，堅持可持續(xù)發(fā)展原則等。
　　關鍵詞：城市化；城市化發(fā)展方針；城市化道路
　　
　　一、我國城市化發(fā)展方針的歷史回顧
　　
　　(一)1949—1978年我國城市化起步階段
　　1949年2月，中共七屆二次會議指出，我國開始了城市到鄉(xiāng)村并由城市領導鄉(xiāng)村的時期，黨的工作重心由鄉(xiāng)村移到了城市。該論述奠定了我國城市發(fā)展方針的思想基礎和理論基礎。1952年9月，中央財委召開會議指出要對不同性質的城市進行有重點、有步驟的改建和新建，加強城市規(guī)劃設計。1955年，國務院城市建設總局做出了一項至今仍影響我國城市發(fā)展方針的決定，即“今后新建的城市原則上以建設小城市及工人鎮(zhèn)為主，并在可能條件下建設少數中等城市，沒有特殊原因，不建設大城市”。1960年，城市開始了實行公社化，全國計劃會議宣布“三年不搞城市規(guī)劃”。1962年，中共中央召開第一次全國城市工作會議，貫徹中央壓縮基本建設，減少城市人口的計劃。之后的三線建設時期，我國城市化基本停滯不前。
　　
　　(二)1978年至今我國城市化健康發(fā)展時期
　　1978年。第三次全國城市工作會議在《關于加強城市建設工作的意見》中提出了“控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)”的方針，這是我國首次明確提出的城市發(fā)展方針。1980年12月，國務院批轉《全國城市規(guī)劃工作會議紀要》，指出“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市，是我國城市發(fā)展的基本方針”。1984年1月，國務院頒布的《城市規(guī)劃條例》確認了這一方針。1989年12月《中華人民共和國城市規(guī)劃法》出臺，其中第四條規(guī)定：“國家實行嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針，促進生產力和人口的合理布局。”
　　2000年10月，黨的十五屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》提出，提高城鎮(zhèn)化水平，轉移農村人口，可以為經濟發(fā)展提供廣闊的市場和持久的動力，是優(yōu)化城鄉(xiāng)經濟結構。促進國民經濟良性循環(huán)和社會協(xié)調發(fā)展的重大措施。2001年3月，《我國國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》提出把“實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進城鄉(xiāng)共同進步”作為今后一個時期我國經濟社會發(fā)展的一項戰(zhàn)略任務。2002年，“十六大”報告中提出要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。
　　
　　二、對我國城市化發(fā)展方針的思考
　　
　　我國城市化發(fā)展走過了一段曲折的路程。雖然1962年和1963年召開了兩次城市工作會議。但由于受經濟水平等多種因素的影響，這一時期我國對城市建設和城市發(fā)展的認識不足，沒有明確的提出城市發(fā)展方針，城市發(fā)展十分緩慢。
　　1978年，提出將“控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)”作為城市發(fā)展的總方針，1980年，又提出了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的方針。該方針是針對當時我國城市、特別是大城市基礎設施“欠賬”嚴重，住房嚴重短缺，大氣、水資源受到污染，文物古跡遭到破壞的狀況，防止出現(xiàn)國外大城市已經出現(xiàn)的“大城市病”而提出的，對我國的城市發(fā)展起到了一定的積極意義，但是嚴格控制大城市發(fā)展的方針，過分的強調了中小城市的發(fā)展，大大的降低了城市的聚集效應和規(guī)模效益，不利于全國性或跨省級大城市的發(fā)展，延緩了我國整個城市體系的建設和發(fā)展。
　　由于我國對農業(yè)勞動力實行的是多項城鄉(xiāng)隔離制度構成的嚴格的限制政策，如戶口制度、糧食供應制度、副食品及燃料供應制度、住宅制度、生產資料供給制度、教育制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險制度、勞動保護制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等。因此，我國的城市化政策，實際上是城市人口規(guī)模控制政策。戶籍管理部門決定著城市人口規(guī)模擴展速度，這些政策將我國城鄉(xiāng)居民嚴格的區(qū)分開來，造成城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的二元經濟特征明顯，嚴重的延緩了我國的城市化進程。
　　我國現(xiàn)行的城市發(fā)展方針是1989年頒布的《城市規(guī)劃法》規(guī)定的：“國家實行嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針，促進生產力和人口的合理布局”。這一方針只對城市規(guī)模作了規(guī)定，這不利于城市質量的提高：并且“嚴格控制大城市規(guī)模”在執(zhí)行中經常被理解成“嚴格限制大城市自身的人口規(guī)模”和“限制中等城市發(fā)展成為大城市”，限制了一批具備良好條件的中等城市的發(fā)展，也不利于一批具有優(yōu)勢的大城市在國際競爭中提升城市競爭力和輻射力。1990年，鄧小平同志說把上海搞起來是一條捷徑，并于1992年指示，上海應搞的再快點。他認為大城市的發(fā)展事實上抓晚了。我國的城市發(fā)展方針存在不合適的地方，阻礙了城市和經濟的發(fā)展。另外，對數量龐大的建制鎮(zhèn)沒有給予規(guī)范發(fā)展，難以形成城市的規(guī)模效應和聚集效應，導致小城鎮(zhèn)重復建設嚴重、土地利用率低與城市化水平低下等問題。
　　隨著農業(yè)生產力水平的提高和工業(yè)化進程的加快。我國應不失時機的實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。“十五綱要”指出“要遵循客觀規(guī)律，與經濟發(fā)展水平和市場發(fā)育程度相適應，循序漸進，走符合我國國情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路，逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系。”這是關于推進我國城鎮(zhèn)化發(fā)展比較完整、科學的戰(zhàn)略和方針，至此我國才把“嚴格控制大城市規(guī)模”的方針廢止。進入新世紀，我國積極穩(wěn)妥的推進城市化，城市發(fā)展方針適應了城市和經濟發(fā)展的需要，促進了城市化的大發(fā)展。
　　
　　三、我國城市化道路的選擇
　　
　　(一)要走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的復合型城市化道路
　　按城市化70％的水平算，到我國人口峰值時(按到2030年估計人口規(guī)模16億算)，我國城市人口將凈增6億多，其中一半以上是機械增長的人口，即從農村向城鎮(zhèn)轉移的人口。因此，我國必須走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的道路。要充分發(fā)揮各類城市在國家經濟社會發(fā)展和城市體系中的作用，大城市和特大城市要發(fā)揮國家級或跨省級區(qū)域經濟中心的作用，發(fā)揮商貿、科教與金融等中心作用，提高我國的國際競爭能力，向國際性大都市方向發(fā)展；中小城市不僅要增加數量，還要擴大規(guī)模，充分發(fā)育成為綜合性強的城市。走大中小城市協(xié)調發(fā)展的城市化道路。逐步建立以大城市為龍頭、大中小城市協(xié)調發(fā)展、布局合理、功能互補的城鎮(zhèn)體系，共同推進我國的城市化進程，促進區(qū)域與城鄉(xiāng)經濟的和諧發(fā)展。
　　
　　(二)對不同區(qū)域、不同類型與不同發(fā)展階段的城市進行因地制宜的發(fā)展
　　首先，東部沿海發(fā)達地區(qū)城市應加快網絡化建設，以網帶面，逐步形成城市群。東部地區(qū)城市密度高，大城市與特大城市多，城市基礎設施完善，區(qū)域內交通與通訊等網絡發(fā)展水平高。今后的城市化道路要注重促進大城市和特大城市現(xiàn)代化水平的提高，應適時促進城市間的交流與合作，形成分工合理與特點明顯城市群，增強城市的輻射能力，提高整個區(qū)域經濟的國際競爭力。其次，中部地區(qū)的城市化發(fā)展，應走軸線擴張與點軸結合的道路。加快哈大鐵路沿線、隴海鐵路沿線、京廣鐵路沿線、京九鐵路沿線、黃河沿線、長江沿線等城市軸線的發(fā)展，使其成為帶動中部地區(qū)城市發(fā)展與經濟發(fā)展的強勁軸線。再次，西部地區(qū)城市化發(fā)展。應以極點發(fā)展為主，主要包括大城市、特大城市競爭能力的強化、中等城市數量的增加，加強重點的小城鎮(zhèn)建設，以點帶線。從區(qū)域結構上看，西部雖然有輻射范圍早已超出本省的幾個特大城市如重慶、西安、成都等，但二級中心城市發(fā)育不夠，中等城市數量太少，整個西部的區(qū)域經濟增長極點缺乏：而且中等城市規(guī)模大多集中在20多萬人口，經濟實力不強，輻射能力較差，導致城市體系嚴重不合理，城市動態(tài)發(fā)展過程中體系斷層現(xiàn)象嚴重，因而應努力提高該地區(qū)中等城市的規(guī)模等級。西部地廣人稀，小城鎮(zhèn)的建設更不能盲目的追求數量和規(guī)模，主要以縣鎮(zhèn)為中心，適當集中，突出重點，注重功能建設，使之成為帶動西部農村地區(qū)發(fā)展的中心。
　　
　　(三)有重點的發(fā)展小城鎮(zhèn)，進一步發(fā)揮中小城市的規(guī)模與聚集效應
　　自1980年以來，縣級市與建制鎮(zhèn)數量增速明顯加快。至2001年，縣級市達到400多個，占我國城市數的近2/3；建制鎮(zhèn)也由改革開放之初的2176個增長到20374個，增長了近十倍。堅持生產力集中布局的原則。依靠政策導引，有序的促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的合理集中，加速小城鎮(zhèn)合并，少而精的發(fā)展一批區(qū)域重點小城鎮(zhèn)，以從根本上改變過于分散的小城鎮(zhèn)布局，引導農民進城就業(yè)與投資。鼓勵民間資本參與小城鎮(zhèn)建設，加快城市化進程。
　　
　　(四)推進城市化建設，應堅持可持續(xù)發(fā)展原則
　　城市化發(fā)展方針是具有全局性、綜合性、長期性的城市發(fā)展指導原則。在一定時期內具有穩(wěn)定性。但是，科技進步日新月異，經濟發(fā)展突飛猛進，人們對生活環(huán)境的要求也越來越高，加之城市發(fā)展會面臨一些新的問題，這些因素都要求城市發(fā)展方針要跟上時代發(fā)展的要求。城市發(fā)展方針應該能夠體現(xiàn)城市系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。城市發(fā)展方針必須改變僅以經濟效益為中心的原則。我們要同時兼顧經濟效益、環(huán)境效益和社會效益等綜合效益。要同時兼顧城鄉(xiāng)經濟的和諧發(fā)展，走各級城市和諧發(fā)展的城市化可持續(xù)發(fā)展道路。
　　總之，我國城市化發(fā)展方針，隨著我國經濟發(fā)展水平和我們對城市化認識水平的提高而變得更加科學，有利于促進教國的城市化道路的選擇，并將促進我國的城市化進