淺析公共物品視域下的行政權力配置問題

　　摘要：行政權力具有公共物品性質，其在配置方面存在的諸如權力爭奪、權力特殊化、權力擴張與濫用等問題，可以在公共物品理論中找到相應的成因。本文即以公共物品理論為基點，透過公共物品特性來分析行政權力控制與配置問題。
　　關鍵詞：公共物品；行政權力；權力配置
　　
　　公共物品理論作為公共部門經濟學的重要理論組成部分，將人類所需的各種服務和物品劃分為以個體和家庭為單位提出的需要，即私人個別需要和以整個社會為單位共同提出的需要，又稱社會公共需要亦即公共物品；并以物品是否具備效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排它性為兩者基本劃分依據。在目標訴求上，該理論以優化資源配置為基本目標，基于對公共物品本身的不同類型的區別，探討如何避免配置上的搭便車現象，有效解決公共物品的負外部效應，以求保持其供給的帕累托最優或小集體內的林達爾均衡。
　　行政權力配置問題，具有公共物品的一般特性。作為現代社會一項基本公共物品，從公共物品角度進一步認識行政權力配置問題的成因，對有效地處理環境權力問題，在全社會優化這一資源的配置有著積極作用。
　　
　　一、公共物品理論對行政權力分析的適用
　　
　　判斷一種物品是否屬于公共物品或服務，一般來說，先要判斷其在效用上是否具有不可分割性，在肯定的基礎上，轉入對其是否具有消費上的非競爭性和最終從技術角度鑒定其受益是否具有非排它性。從這一判斷而言，行政權力具有較為典型的社會公共物品特性。
　　（一）行政權力效用與公共物品
　　效用的不可分割性指的是公共物品或服務是向整個社會共同提供的，具有共同受益或者聯合消費的特點。其效用為整個社會成員所共享，而不能將其分割為若干部分，分別歸屬于某些個人或工廠享用，即難以按照“誰付款，誰受益”的原則，將其效用限定為之付款的個人或者廠商所享有。
　　公共權力的效用不可分割正表現在其效用的社會性。從一定意義而言，行政權力的行使在其開始并沒有特定的行政相對人，因而其效用是面向整個社會的。即使行政行為有著比較特定的對象，且收取一定的費用，但這一費用基本上是依據行政成本收取，因而行政權力是作為公共物品制度供給——政府的行為效用為基礎，具有公共物品性質，可以劃入純公共物品范疇和準公共物品領域分析。
　　（二）行政權力外部性與公共物品
　　公共物品的外部性即在消費的非排它性、效用的難以分割基礎上，公共物品容易形成“公共地悲劇”效用，使得公共物品資源配置達不到最優。
　　一方面，由于權力的掌控者也只是具有“有限理性”社會成員，面對相對稀缺的準公共物品——權力，他們有可能采取的觀點和辦法是“獲得權力是防止被他人掠奪的最可靠方法”；另一方面，在監督機制不完備的條件下，公共權力的運行易被私有化、私利化，從而使得行政權力在配置過程中不可避免地存在諸多問題。
　　從以上兩個方面的分析可以看出，行政權力表現出來的公共物品特性，適用于用公共物品的理論來分析行政權力的配置問題。公共物品的優化供給理論也同樣對行政權力的優化配置有借鑒意義。
　　
　　二、對作為公共物品的行政權力實施控制的必要性
　　
　　行政權力，作為一種公共物品，在其內部配置與社會再配置（即行使中）過程中，總會出現不能有效行使其治理功能的狀況，必然產生行政權力的負外部效應。
　　（一）行政權力內部配置與權力爭斗
　　公共物品的非排他性和非競爭性，使得對公共物品的分配權顯得至關重要，它決定了公共物品的配置方向和配置量。可以說，誰掌握分配權，如何進行分配，便成為權力博弈的重心，當這種博弈朝著極端的方向發展，便很可能出現畸形的模式，往往表現為分配者把行使公共職權當成一種實現權力欲望的手段。
　　這種目的與手段的倒置的結果，便是在組織中形成了公共部門的組織斗爭氛圍，權力爭斗就開始蔓延開來，且愈演愈烈。這明顯反映了在行政人員中，他們中有一部分人所抱有的政治理想，只不過是使其職業和職位逐步特殊化。
　　為此，他們工作的重心不是通過實現公共部門的公共利益來獲得自我價值的實現，而是在權力體系中勾心斗角，極力擴大所能觸及的范圍，以便占有更多的價值，獲得更多的利益。更糟糕的是，受到本身能力和環境的限制，這種不擇手段而獲得的權力是勉強而為之的，往往不能勝任，又進一步加深了行政權力的負效應，這樣，行政權力內在配置失去最優。
　　（二）行政權力外部配置與權力濫用
　　公共物品的特性不僅為行政權力內在配置負效應提供了物質刺激，同樣行政權力的公共物品特性，為行政權力的擴張性提供了動因。用孟德斯鳩的話來說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”有這樣的主觀動因，同時也表明了在監督制約機制相對不完善的前提下，公共物品在外在配置上易受制于提供者，在邊界上存在一定的模糊。
　　在主觀權力擴張心理和權力邊界模糊的條件下，行政權力被不斷擴張，并最終可能越界。不僅在權力使用上表現出不能勝任，在支配權力的著眼點上，也放在了盡可能的擴展、占用更多的公共權力資源，而忽視了對公共利益的關心，即便有所關心，也只是擺在較為次要的地位，造成了公共服務的水平低下，同時附著權力濫用和權力擴張。
　　（三）行政權力配置結果與權力特殊化
　　在為公共物品內在配置的爭奪化、外在配置的濫用和擴展的共同的一個基本結果，即是公共行政權力配置結果上的私利化、行政權力的特殊化。
　　典型的表現即為公共人員呈現出“經濟人”特征，行政權力成為個人發展的一種物化政治資源，對領導個體來說，則不僅表現為極端的個人徇私枉法，更多的則是將行政權力和資源貫注于個人政績工程、形象工程；在組織層面，則表現為權力部門化和部門權力利益化問題。
　　歸咎其原因，除了行政人員和部門之外，還在于作為公共物品特性的行政權力。一方面，并不屬于純公共物品、需要劃分出不同的級別諸如地方、中央以及擁擠性公共物品等特性來；另一方面，即使作為純公共物品來說，也不可能由中央政府來具體配置，如此則需要在行政體系中劃分出層級結構，保證整個體系的有序與規范，處理行政權力，這就要求把行政權力具體交付個人、部門行使。從而，在行使過程中，出現人為的特征和監督不完備下的權力特殊化。
　　總之，作為公共物品的權力配置出現的問題，固然與其分配主體的觀念和分配方式相關，然而，最根本的還是由行政權力的公共物品特性決定的。由于負外部效應的影響，決定了無論從提供主體、方式來說，公共行政權力配置的優化都可以從公共物品最優配置角度思考。
　　
　　三、以公共物品供給優化為基準的行政權力配置策略
　　
　　對于公共物品配置出現的外部性問題，公共物品理論給出的基本解決方法和方式即為外部效應的內部化、政府定價歸制等。其中，最為推崇的則是制度經濟學的制度歸制和產權界定。作為國家權力組成部分的行政權力在法定歸屬上屬于人民，給予行政權力法定意義上的產權責任意義，具體可以如下配置。
　　（一）強化權力配置程序的公正性
　　行政機關在配置公共資源時，特別是配置存在排他性和競爭性的準公共物品時，必須對所有的行政相對人一視同仁，不偏不倚，在做出影響公民權利或者義務的具體決定時，最大限度減少行政權力對行政相對人的合法權益的侵害，維護行政管理的權威，保證權力的公正行使。這既保證行政權力這一公共物品在配置上的公正，確保內在配置的有效，又促進外在配置的優化。
　　
　　作為公共物品的行政權力，在具體配置上來說，一方面在內在配置上權力法定、嚴格按照職務職位配置權力、做到越權無效，提高公務人員選拔的公正性、權威性；另一方面在外在配置的權力行使過程中，強化行政程序建設，強調依法行政。給予行政相對人的程序公正，同時促進行政相對人對行政行為的監督和制約。以此促進行政權力作為公共物品在配置上的法定性、權威性和制度化、規范化，建設法治政府。
　　（二）增進權力配置方式的民主性
　　對于行政權力，它作為公共物品的一種特殊形式，其受用主體是公民，這決定要實現行政權力的合理配置，根本上在于提高行政權力外在配置行使意義上的民眾參與。調動民眾參與的積極性，這也是當代網絡治理意義上公共物品配置的基本理論要求。
　　要達到這一目標，就必須擴大公民的民主參與，擴大公民的民主參與可以有多種途徑，其中，最為基本的是對行政權力外在配置程序內容的參與。為此，要求實行政務公開，將配置過程具體化、透明化，增強政府對民眾的回應度。在技術層面上，則應加快電子政務建設，促進行政民主化，塑造開放型政府。
　　（三）增強對權力配置效果的控制
　　從分析行政權力這一公共物品負效應已經得出，行政權力的行使最終離不開人的因素，這種特性導致在對待準公共物品特殊性的時候，即便不出現嚴重違法問題，也極有可能產生法律的瑕疵。為了盡量減少這種行政人員的主觀意志，彌補行政主體在施行實體法過程中出現的負效應，應增強對權力配置效果的控制。
　　這不僅要求在配置公正性上強調法律的作用，在內外配置中增進民主參與，同時更應強調配置結果導向，增進對公共物品配置效果的考核，強化對權力配置結果的考察。為此，應該強調政府績效導向，以企業家政府為目標，建設服務型政府。
　　總之，對作為產權意義上屬于國家和人民的行政權力這一特殊的公共物品要增進其配置效率，強化其配置合法性，必須進一步實行諸如國企一般的改革，在進一步明確其產權意義的基礎上，對這一公共物品做出進一步細分，強化其權力配置的責任機制建設，增進公共物品配置的民主性，促進配置方式多樣化；例如，實行西方市場化的政府執行局改革，提高對行政權力配置效果的控制和監督，才能真正做到優化公共行政權力的配置，促進這一制度性公共資源的社會最優配置。
　　
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