城市社區(qū)政府與社區(qū)組織之間的新型互動關(guān)系

　　摘要：當(dāng)前，在建設(shè)“小政府、大社會”的背景下，構(gòu)建城市社區(qū)政府與社區(qū)組織之間的新型互動關(guān)系具有突出的緊迫性與復(fù)雜性。本文從委托-代理的視角出發(fā)，分析建立社區(qū)政府與社區(qū)組織之間委托-代理關(guān)系的可行性及具體措施。
　　關(guān)鍵詞：社區(qū)政府；社區(qū)組織；委托-代理
　　
　　一、當(dāng)前我國社區(qū)政府與社區(qū)組織之間的關(guān)系
　　
　　本文所討論的社區(qū)組織遵循學(xué)術(shù)界的傳統(tǒng)提法，是指城市中以街道辦事處和居委會為單元的基層社區(qū)組織。
　　（一）社區(qū)組織與社區(qū)政府的之間具有“共生”關(guān)系
　　隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，以及我國政治體制改革的不斷深入，在城市，“單位制”解體所剝離出來的政府職能和社會職能開始?xì)w還給社會，社區(qū)組織的職能和作用日益凸顯。90年代中期以來，我國社區(qū)組織得到快速發(fā)展。但是，長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制和政府的全能管制形成了當(dāng)前社區(qū)治理中特殊的政府主導(dǎo)、自上而下的發(fā)展機(jī)制。在社區(qū)政府與社區(qū)組織的之間形成一種上下級關(guān)系，社區(qū)組織的管理體制是一種以垂直分工為特征的行政一體化的外制型模式。即我國的社區(qū)組織與政府組織具有“共生”的關(guān)系，社區(qū)組織往往外化為政府組織的“組織”。在社區(qū)政府與社區(qū)組織關(guān)系的處理中，存在著明顯的“政社不分”。
　　（二）社區(qū)政府與社區(qū)組織之間責(zé)權(quán)利關(guān)系不明確
　　自社區(qū)建設(shè)開展以來，大量的城市管理職能逐步向社區(qū)轉(zhuǎn)移，以街道辦事處為代表的各種社區(qū)組織逐漸被淹沒在政府交辦的各種事務(wù)中。而為了完成社區(qū)政府分配的工作和實現(xiàn)業(yè)績，街道辦事處利用自己所掌握的資源，控制了居委會人事任免、經(jīng)濟(jì)分配和工作任務(wù)等權(quán)力，將居委會改造為自己的“派出機(jī)關(guān)”，并將大量瑣碎的行政事務(wù)交給居委會執(zhí)行。盡管法律上規(guī)定居委會屬于居民自治組織，事實上卻是履行政府行政管理職能，而與居民實際需要相脫離。人們用數(shù)字形象地描述社區(qū)居民委員會權(quán)責(zé)和功能錯位的狀況，“在居委會日常工作內(nèi)容中有80%是為政府辦事，10%是為社會工作，只有10%在為居民服務(wù)”。因此，原本屬于自治的社區(qū)組織被行政化、科層化，社區(qū)政府與社區(qū)組織之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系越來越模糊。
　　
　　二、委托-代理：社區(qū)政府與社區(qū)組織的新型互動關(guān)系
　　
　　從理論上講，政府只有提供社會滿意的公共物品，政府的合法性才有相應(yīng)的基礎(chǔ)。為了滿足社區(qū)居民不斷增長的需求以取得社區(qū)管理的合法性認(rèn)同，政府幾乎包攬了社區(qū)公共品的供給。但由于政府財力有限，造成社區(qū)公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不足，偏離社區(qū)福利最大化目標(biāo)。而在當(dāng)前自上而下的管理體制中，作為“自治”的社區(qū)組織所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)無論從數(shù)量上還是從質(zhì)量上，也都難以達(dá)到預(yù)期效果。因此，如何按照“小政府、大社會”的原則，建立社區(qū)政府與社區(qū)組織之間新型的互動關(guān)系，以確保社區(qū)公共物品的供給成為急待解決的問題。
　　（一）委托-代理理論（The Principal-Agent Theory）
　　20世紀(jì)70年代，隨著新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展，羅斯（Ross）系統(tǒng)地提出了委托-代理理論。該理論是關(guān)于非對稱信息下的產(chǎn)權(quán)安排和交易的學(xué)說，它研究在不完備合約的情況下，如何更有效地激勵代理人，并對代理人的行為進(jìn)行監(jiān)督和約束，使其按照契約規(guī)定的權(quán)限和委托人的意愿，來代替委托人采取行動。
　　委托-代理理論的基本思想主要有：（1）委托人與代理人之間存在著明顯的信息不對稱，即委托人對代理人的行動細(xì)節(jié)并不了解或保持著“理性的無知”；（2）由于信息不對稱，在報酬由委托人支付的情況下，代理人從自身利益出發(fā)，可能采取某些機(jī)會主義的行為，使自身的效用最大化，并降低自身承擔(dān)的風(fēng)險。同時，雙方都可能存在著不道德的欺詐甚至違法行為，而監(jiān)控不道德行為的成本又非常高；（3）委托人預(yù)期效用的實現(xiàn)，依賴于代理人的行動，同時也取決于委托人在契約中的制度供給如激勵與補(bǔ)償機(jī)制、監(jiān)督制度的安排等；（4）對代理人的行為予以激勵與監(jiān)控，建立契約執(zhí)行的規(guī)則和良好的合作關(guān)系，是委托-代理理論關(guān)注的焦點問題。委托-代理理論實質(zhì)上是一種契約理論，解決問題的辦法就是通過確立委托人和代理人共同認(rèn)可的契約來確定各自的權(quán)利和責(zé)任。因此，在信息不對稱的條件下，如何通過設(shè)計一套激勵機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，使代理人與委托人的利益盡可能地趨于一致，從而促使代理人會像為自己工作一樣地去采取行動，最大限度地增進(jìn)委托人的利益，這是解決委托-代理問題的關(guān)鍵。
　　（二）委托-代理在社區(qū)政府與社區(qū)組織關(guān)系中應(yīng)用的可行性
　　在社會分工日益專業(yè)化的形勢下，委托-代理關(guān)系不僅僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，公共管理領(lǐng)域同樣適用。再加上委托-代理機(jī)制本身涉及資源利益分配、授權(quán)、分權(quán)以及權(quán)力的監(jiān)督等問題，所以社區(qū)政府與社區(qū)組織的關(guān)系同樣可以放在委托-代理機(jī)制下研究。此外，我們的政府逐漸向有限政府角色轉(zhuǎn)變，也要求政府將一部分資源特別是權(quán)力資源下放給社區(qū)，委托社區(qū)組織進(jìn)行治理。這樣，社區(qū)政府與社區(qū)組織之間就形成了委托-代理關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，處于這種新型互動關(guān)系中的社區(qū)組織就是具有自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治組織或正在努力朝這個方向轉(zhuǎn)變的組織。
　　社區(qū)組織與社區(qū)政府之間的這種新型的代理合作關(guān)系體現(xiàn)了委托-代理關(guān)系的三個必要條件：一是信息的不對稱性，即社區(qū)組織在具體執(zhí)行社區(qū)政府交辦的事務(wù)時，擁有比社區(qū)政府更多的隱蔽信息，因而處于信息優(yōu)勢地位；二是契約關(guān)系，即社區(qū)政府期望通過社區(qū)組織實現(xiàn)基層社會的有效管理。社區(qū)組織則借助于這種安排，獲得相應(yīng)的身份，從而獲得基層社會管理的資源。這種契約規(guī)定社區(qū)政府與社區(qū)組織的責(zé)權(quán)利界限，社區(qū)政府通過支付一定的報酬來形成此契約關(guān)系；三是結(jié)構(gòu)利益，即作為委托人的社區(qū)政府通過與社區(qū)組織交換方式來實現(xiàn)合作關(guān)系，并從工作的過程、結(jié)果等方面激勵社區(qū)組織盡心盡責(zé)，努力達(dá)到社會效益的最大化；而作為代理人的社區(qū)組織據(jù)此選擇自己的努力行為以求得自身利益最大化。它們之間的關(guān)系是一種既有強(qiáng)烈的自我激勵愿望又具有監(jiān)督機(jī)制特征的委托-代理模式。
　　委托-代理關(guān)系中，社區(qū)政府與社區(qū)組織之間是一種以分工為基礎(chǔ)的契約關(guān)系，它們共同開展社區(qū)管理，提供社區(qū)服務(wù)。但是，社區(qū)組織在一定時期內(nèi)還將處于比較艱難的境地。一方面，他們必須得到政府的認(rèn)可和必要的支持，事實上形成了社區(qū)政府對社區(qū)組織在行政上的身份治理，體現(xiàn)政府對資源的控制和分配，以及社區(qū)組織對政府的“組織化依賴”；另一方面，作為自治組織，社區(qū)組織也有自己的利益要求和自主性要求，因而又具有契約治理的特征。政府應(yīng)該給社區(qū)以最大可能的自由空間。在這種以分工為基礎(chǔ)的契約關(guān)系中，政府與社區(qū)組織各自確立好身份并扮好角色變得非常重要。
　　
　　三、城市社區(qū)政府與社區(qū)組織委托-代理關(guān)系中存在的問題
　　
　　委托-代理理論將經(jīng)濟(jì)學(xué)理念引入公共管理領(lǐng)域中，將國家、政府和官員都看作理性經(jīng)濟(jì)人，分析彼此之間的關(guān)系。與經(jīng)濟(jì)活動中委托-代理問題產(chǎn)生的機(jī)理一樣，在委托人監(jiān)督不到位的地方，代理人就有可能不顧委托人的利益而采取機(jī)會主義行為，從而使社區(qū)治理過程中出現(xiàn)腐敗滋生、效率低下和內(nèi)部人控制等典型的代理問題。具體表現(xiàn)為：
　　（一）社區(qū)政府對社區(qū)組織授權(quán)過程中的逆向選擇
　　逆向選擇指代理人的條件稟賦信息不為委托人完全所知時，劣質(zhì)人員較之優(yōu)秀者更容易取得代理人資格，最終導(dǎo)致“劣者驅(qū)逐優(yōu)者”的“次品充斥的市場”。在社區(qū)政府對代理人的選擇中，由于目前制度約束，社區(qū)政府與社區(qū)組織之間存在信息不對稱，委托人不能有效識別優(yōu)質(zhì)的社區(qū)經(jīng)營者的秉賦。所以，信息占壟斷性優(yōu)勢的劣質(zhì)代理人常常占據(jù)有利地位，最終成為社區(qū)政府的代理人。
　　
　　（二）社區(qū)組織作為代理人可能產(chǎn)生敗德行為和短期行為
　　敗德行為是指代理人利用信息優(yōu)勢，通過降低勞動努力水平或采取機(jī)會主義行為來達(dá)到自我效用最大化的現(xiàn)象。社區(qū)組織中，這類問題產(chǎn)生的原因主要是委托人對社區(qū)治理相關(guān)信息掌握的不完全，以及社區(qū)環(huán)境的不確定性，從而難以在契約中對代理人的權(quán)責(zé)、行為方式及其結(jié)果加以約束。這種契約的不完備性使得社區(qū)組織在行使公共權(quán)力對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行管理時，所選擇的價值目標(biāo)、行為方式以及工作努力程度就有可能低于或有悖于委托人的期望，甚至以犧牲社會公共利益為代價來換取部門利益最大化；同時，由于社區(qū)環(huán)境的不確定性及服務(wù)對象的特定性，社區(qū)組織的服務(wù)效果，很難用一個標(biāo)準(zhǔn)來量化。如果把政績作為唯一的或最重要的評價標(biāo)準(zhǔn)與報酬掛鉤，而忽視其他輔助性的制度體系建設(shè)，就很容易引發(fā)代理人的短期行為。如社區(qū)代理人會以那些周期短、見效快、上級關(guān)注度高的事情為“抓手”，搞標(biāo)志性工程建設(shè)，片面追求任期內(nèi)政績。結(jié)果，正如費爾斯頓所說的“政治過程固有的近視”，可能使得代理人這一角色的時間貼現(xiàn)率高于社會發(fā)展的時間貼現(xiàn)率。此外，代理人短期行為也與他對未來難以做出合理的預(yù)期、前途極具不確定性有關(guān)。同時，社區(qū)財政制度的不健全也是一個重要的誘因。
　　（三）社區(qū)組織作為代理人的共謀行為
　　共謀是指具有委托-代理關(guān)系的組織或系統(tǒng)內(nèi)一些或全部代理人除了和初始委托人達(dá)成委托-代理契約以外，他們之間為了自身的利益又達(dá)成某種私下的協(xié)議，即子契約。這種子契約一般都違反主契約，和初始委托人的意愿不完全一致，有時甚至背道而馳，其目的是以犧牲委托人的利益為代價來提高共謀者的效用狀態(tài)。就社區(qū)而言，街道辦事處、社區(qū)居委會等社區(qū)組織利益一致，都需要得到居民的支持，這就為他們之間的共謀行為創(chuàng)造了條件。如居委會主任在向社區(qū)政府匯報社區(qū)服務(wù)建設(shè)情況時，可能只說有利于自身利益的信息來鞏固其地位。社區(qū)政府在信息不對稱和治理環(huán)境不確定的情況下，得到的信息是社區(qū)組織按照自身利益或意愿偽造、加工過的信息。結(jié)果必然是社區(qū)政府據(jù)此制定的公共政策“不公共”，損害公共利益，而代理人分享了其共謀行為帶來的額外利益。
　　以上可能出現(xiàn)的代理人行為問題，在現(xiàn)實中會使社區(qū)治理出現(xiàn)偏差，偏離社區(qū)居民的利益。那么，如何引導(dǎo)與約束社區(qū)組織的權(quán)力，糾正其行為偏差，使其按照委托人的意愿采取行動，最大限度增進(jìn)委托人利益，成為鞏固和優(yōu)化社區(qū)政府與社區(qū)組織委托-代理關(guān)系的關(guān)鍵。
　　
　　四、優(yōu)化社區(qū)政府與社區(qū)組織委托-代理關(guān)系的措施
　　
　　委托-代理理論研究的核心問題，就是激勵和約束。所以，優(yōu)化社區(qū)政府與社區(qū)組織之間的委托-代理關(guān)系，要從這兩方面入手。
　　（一）建立健全外部激勵約束機(jī)制，即在代理人之間引入競爭機(jī)制，健全充分競爭的代理人市場，將委托-代理關(guān)系交由市場來確定和保證
　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，代理人市場的競爭越充分、越激烈，代理人的機(jī)會主義行為的風(fēng)險成本就越大，就委托人而言，對代理人的監(jiān)督成本就越低。因此，要完善我國城市社區(qū)治理的人才市場機(jī)制，建立以能力和素質(zhì)為核心，以市場工資為杠桿的社區(qū)代理人競爭機(jī)制，加大市場的透明性和競爭性。換言之，代理人的選擇與淘汰應(yīng)以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，政府只是市場作用不到或市場失效時才介入，并在市場恢復(fù)作用時及時退出。具體來說，一個合理的代理人市場競爭機(jī)制，應(yīng)包括以下內(nèi)容：代理人職位及職務(wù)的公開；代理人通過公開考試產(chǎn)生，擇優(yōu)錄用；代理人報酬公開，報酬水平由市場決定，并與其行為結(jié)果掛鉤；健全的人才市場中介服務(wù)制度和機(jī)構(gòu)；科學(xué)的代理人任職資格考評制度；代理人信息庫的正常運轉(zhuǎn)等等。
　　（二）建立和健全內(nèi)部激勵約束機(jī)制，即通過合理擬定代理契約，明確代理人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任以對代理人進(jìn)行有效的行為激勵
　　1、確定合理的代理人收益，進(jìn)行有效激勵
　　要確定代理人收益，首先，應(yīng)了解代理人的效用函數(shù)。正如埃岡·紐伯格等人所指出的，任何有效的激勵約束都必須與代理人的目標(biāo)效用函數(shù)相一致。委托人應(yīng)滿足代理人的某些效用要求，投其所好，給予代理人效用最大化滿足，是對代理人激勵的一個很重要的方面。根據(jù)巴納德的研究，代理人的效用函數(shù)通常包括三個方面：高貨幣收入、非貨幣物品的追求和獲得榮譽(yù)；其次，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確度量和評價代理人的工作績效，據(jù)此給與適當(dāng)?shù)膱蟪辏詫崿F(xiàn)對代理人有效的激勵約束，提高其工作積極性。
　　2、建立法制化、制度化的約束機(jī)制
　　當(dāng)前我國社區(qū)建設(shè)中，部分社區(qū)組織之所以會在法律約束之外利用公共權(quán)力去謀求個人利益，一個重要根源在于現(xiàn)行體制強(qiáng)調(diào)工作人員的個人品德多，而強(qiáng)調(diào)的制度約束少。因此，應(yīng)加強(qiáng)制度約束的完備性，通過法制化、制度化形成有效的約束機(jī)制。
　　（1）科學(xué)地制定代理契約。由于社區(qū)建設(shè)中委托-代理關(guān)系的維系是有償?shù)模瑸榱吮ＷC這種關(guān)系的正常運轉(zhuǎn)，就必須確立責(zé)權(quán)利對稱的代理契約。授予工作人員以特定權(quán)力，必須使其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，否則，就可能導(dǎo)致職務(wù)怠慢或濫用權(quán)力，降低社區(qū)公共行政的績效。為此，可以借鑒現(xiàn)行的行政首長負(fù)責(zé)制，將代理人的報酬與行為結(jié)果掛鉤，讓代理人承擔(dān)逆向選擇、道德風(fēng)險等非效率行為帶來的損失，達(dá)成責(zé)權(quán)的統(tǒng)一。此外，在確定契約時，充分考慮代理人的自利性行為，并通過利益導(dǎo)向機(jī)制，整合委托人和代理人的目標(biāo)體系。
　　（2）加強(qiáng)法律的約束。法治社會的主要原則在于樹立法律的最高權(quán)威，用法律保障公民的權(quán)利，同時限制政府權(quán)力。法律必須對社區(qū)政府與社區(qū)組織之間的代理契約、代理人的資格與報酬、代理人行為結(jié)果的評價與獎懲等予以規(guī)定。另外，還要加大法律的懲罰力度，建立具有強(qiáng)大威懾力的事后懲罰機(jī)制，增加代理人的機(jī)會成本，最大限度地確保公共權(quán)力的正確行使。
　　（3）完善監(jiān)督機(jī)制。在當(dāng)前法制化水平較低的情況下，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制對保證工作人員行為廉潔高效變得更為重要。社區(qū)建設(shè)應(yīng)從以下幾個方面完善監(jiān)督機(jī)制：健全政務(wù)公開制度，使公共權(quán)力在運行中信息公開、透明，減少在委托-代理過程中的變異機(jī)會；完善社會輿論監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮媒體與公眾對公共權(quán)力的監(jiān)督作用，構(gòu)造完善的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，以使代理人的各種不良行為得到有效的遏制；進(jìn)一步完善財政制度，防止代理人的不合法收入和過高的在職消費。
　　此外，還必須培養(yǎng)社區(qū)工作人員良好的公共道德，并以此為基礎(chǔ)，使作為外在行為規(guī)則的激勵與約束制度內(nèi)化為代理人的責(zé)任和良心，從而達(dá)到社會約束與自我約束的有機(jī)結(jié)合，達(dá)到最優(yōu)的效果。
　　
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　　（作者單位：上海華東師范大學(xué)）