農業財政補貼的經濟學理論依據分析

　　摘要：農業補貼作為世界絕大多數國家尤其是發達國家支持和保護本國農業的一種基本政策，雖然補貼方式和結構各有變化，但絕對數額都在上升。近幾年我國也開始對農業實施保護，并加大對農業的財政補貼力度，但理論界對農業補貼的問題仍然持有爭論，反對農業補貼的聲勢越來越大。文章從公共經濟學理論、福利經濟學理論、制度經濟學理論和新國際貿易學理論尋求農業財政補貼的依據。
　　關鍵詞：農業財政補貼；公共經濟學；福利經濟學；制度經濟學；新國際貿易學
　　
　　一、農業補貼的含義和內容
　　
　　農業補貼是一國政府對本國農業支持與保護政策體系中最主要、最常用的政策工具，是政府通過行政手段，干預資源轉移到農業領域，以支持本國農業的發展。一般意義上的補貼，指政府通過行政手段向某種產品的生產、流通、貿易活動或某些居民提供的轉移支付，農業補貼主要是對農業生產、流通和貿易進行的轉移支付。
　　在WTO農業多邊協議框架下，農業補貼具有兩層含義：一種是廣義補貼，即政府對農業部門的所有投資或支持，其中較大部分如對科技、水利、環保等方面的投資，包括農產品價格支持、貿易支持與保護措施、農業基礎設施投入、建立農業保險制度、農民收入保障計劃、保護農業資源環境、對農村科技教育、市場信息等服務支持、對農村低收入者的扶助等等。由于不會對產出結構和農產品市場發生直接顯著的扭曲性作用，一般被稱為農業協議的“綠箱政策”。另一種是狹義補貼，這類補貼又稱為保護性補貼，一般被稱為“黃箱政策”。主要指的是那些容易引起農產品貿易扭曲的政策措施，包括對糧食等農產品提供的價格、出口或其他形式補貼，包括政府對農產品的直接價格干預和補貼，對種子、肥料、灌溉等農業投入品補貼、農產品營銷貸款補貼、休耕補貼等。
　　“一要鞏固、完善和加強支農惠農政策。增加對種糧農民的直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼和農業生產資料綜合補貼。繼續實行糧食最低收購價政策。進一步加大對財政困難縣鄉和產糧大縣的支持力度。二要加大對農業農村投入力度。切實把國家基礎設施建設和社會事業發展的重點轉向農村，今年財政支農投入的增量要繼續高于上年，國家固定資產投資用于農村的增量要繼續高于上年……”總結一下，目前財政對“三農”的支出主要包括三個方面：（1）對農民的生存保障支出，如農村五保戶支出、農民最低生活保障支出、農民醫療保險支出等。（2）農村公共產品的提供，如鄉村公路、鄉村環保、水利基礎設施的投入等。（3）對農業的補貼，如農業科技投入、對種糧農民的直接補貼、農產品出口補貼等。很顯然，財政對"三農"支出的三個方面構成了一般意義上的農業補貼，也即WTO框架下的廣義的農業補貼。
　　
　　二、公共經濟學理論依據分析
　　
　　在公共經濟學的視野里，政府的公共支出主要集中在公共產品領域和其他的市場失靈的領域，就農民的最低生存保障支出和農村公共產品的提供而言，財政有義不容辭的責任，這在理論上沒有異議，因此問題的焦點集中在狹義的農業補貼該不該進行方面，鑒于此，這里探討的僅僅是狹義的農業補貼。
　　政府對農業的保護是一種逆市場行為。那么政府要不要給農業補貼，一是看農業作為一個基礎產業在完全市場條件下能否獨立存在，即在農業生產和經營中是否存在著市場失靈，因為政府只有在市場失靈情況下才能發揮其應有的作用。二是看農業所提供的產品是否具有公共產品的屬性，因為政府在公共產品和公共物品的提供上負有責任。
　　首先看農業本身的產業屬性。農業作為一個產業在完全市場條件下是不能獨立存在的，或者說沒有存在的經濟合理性。原因有以下兩點：第一農業生產要受自然條件的約束，并且農業生產過程具有“生命”特質，這就決定了其經營的巨大風險；第二中國農業的經營規模、經營成本、科技轉化水平以及商品化程度等諸多限制使其不僅在國際農產品貿易中處于弱勢地位，即使在國內市場也很難實現平均的利潤率。一個經營風險遠遠高于其他產業的農業，卻不能獲得平均的利潤水平，在完全市場經濟條件下肯定是要被淘汰的。但問題是，這個產業還必須存在，因為其存在的福利損失遠遠小于其給社會帶來的福利收益。這恐怕就是我們所說的市場失靈問題了。既然在農業問題上存在市場失靈，農業本身又具有公共性特征，政府出面給農業以補貼并提供其他的政策保護就順理成章了。
　　其次看農產品的情況。雖說農產品是公共物品，但可以說某些農業產品具有某些公共產品的屬性。農產品尤其是糧食的供給問題很復雜，強調糧食生產勢必犧牲農業的比較優勢，影響農民的收入；強調農業的比較優勢，則無法保障國家的糧食安全。這種很符合公共需要（社會安定和糧食安全），私人又不愿單獨提供(沒有經營上的比較優勢，從而減少提供者的預期收益)的產品，應當說同樣具有了公共產品的某些屬性。從這個角度說，政府也應該對農業提供補貼。“進一步研究會發現，農業補貼的本質是政府向農民購買公共農產品的行為。”
　　
　　三、福利經濟學理論依據分析
　　
　　福利經濟學之父庇古提出了兩個社會福利最大的基本命題：第一，國民收入越大，社會福利就越大。要使社會福利達到最大，就必須是社會國民收入達到最大。必須是社會資源的配置達到最優。第二，國民收入分配越均等，社會福利就越大。在邊際效用遞減規律的作用下，同樣的貨幣量對窮人的效用要大于對富人的效用。因此國家應采用收入轉移的方式，把高收入者的部分收入直接或間接地轉移給低收入者，直到他們的邊際效用相等為止。
　　庇古的第一個基本命題，要求國民收入是不斷增長的。西方學者羅斯托和馬斯格雷夫曾提出了公共財政支出增長的經濟發展階段理論模型。20世紀50年代羅斯托就提出經濟發展的五個階段理論，他把經濟發展分為傳統、為起飛創造前提、起飛、成熟、高額群眾消費五個階段。而馬斯格雷夫把經濟發展分為早期、中期和成熟期三個階段。羅斯托的經濟發展的傳統階段和為起飛創造前提階段相當于馬斯格雷夫的經濟發展的起飛階段。羅斯托的經濟起飛階段相當于馬斯格雷夫的經濟發展的中期階段，而羅斯托的經濟發展的成熟階段和高額群眾消費階段相當于馬斯格雷夫的經濟發展的成熟期階段。他們認為在經濟發展的早期階段，政府財政支出應占主導地位，主要用于投資社會基礎設施，如交通、法律秩序、健康、教育以及其他人力資本投資等，從而為社會經濟發展提供良好的條件。在經濟發展的早期階段，由于交通、水利、通訊等基礎設施落后而直接影響到私人部門生產性投資的效益，從而間接影響整個社會經濟的發展。同時，這類經濟基礎設施的投資具有數量大、周期長、收益小的特點，且這些投資又具有較大的外在性（外部經濟效益），私人部門無力投資或者不愿投資。因此，在經濟發展的早期階段，政府的財政支出是必要的，并將對經濟的起飛起重要作用。
　　庇古的第二個基本命題，國民收入分配越均等，社會福利就越大。目前由于農村的貧窮和基礎設施嚴重滯后造成的農村消費能力下降使得本來就被分割的國內消費市場更加支離破碎，我國經濟增長的引擎（投資、消費和國際貿易）因消費不足而變得動力不足。更直接的嚴重后果是，由于城鄉收入急劇擴大，農民增收困難，再加上農民的醫療、教育等方面無法享受到一個公民應當享受的公共產品和公共服務，使得社會矛盾變得非常突出，公共風險的積聚已影響到改革的前景。國家應采用收入轉移的方式，把高收入者的部分收入直接或間接地轉移給低收入者，從根本上扭轉城鄉收入差距、東西部農民收入差距和城鎮內部收入差距繼續擴大的趨勢。只有這樣，才能實現整個社會福利最大化。
　　
　　
　　四、制度經濟學理論依據分析
　　
　　拋開農業補貼理論上的概念，我們會發現，農業補貼實質上是由于農民作為個人的偏好(利益取向)和國家作為公共利益代言人的公共偏好發生沖突時，雙方通過妥協談判簽訂的給農民經濟上補償的協議。
　　由于技術、要素稟賦的差異，由農業社會向工業社會過渡的過程中，農業的比較優勢必然會下降，資源會由農業向非農業轉移：勞動力、資本、土地都要非農化。但問題是，在當前的政治經濟格局下，糧食仍然是一種戰略物資，無糧不穩不僅是幾千年來中國統治階層的口頭禪，也成為當今世界最發達國家遵守的一條戒律。不管這個國家多么發達，一定要有土地用于農業，尤其是用于糧食生產，一定要有一定數量的公民滯留于土地。很顯然，農民在這個問題上是利益的受損者，會強烈要求政府做出一種制度安排，保障經營農業能獲得社會平均的利潤率，保障自己獲得和城里人相同的收入水平，這就需要談判，需要妥協。此時，關于農業補貼的三點表述已十分明晰：第一，農業的比較收益低，并非僅僅因為農業有自然風險，更重要的是政府限制了農業要素的流動。第二，提高農業比較收益，必須放開農村要素市場；政府若考慮糧食安全而限制要素流動，那么就得給農業予以補貼。第三，補貼農業不是政府的單向支出，而是一種互利的交換。既然是交換，補多補少就不可全由政府說了算，應該和農民商量著定。“不然，有錢多補，沒錢少補或者不補，就算不上是公平的交換了。”
　　
　　五、新國際貿易學理論依據分析
　　
　　新國際貿易理論美國經濟學保羅·克魯格曼認為，在不完全競爭市場條件下，產業領域存在著規模經濟報酬遞增的現象，這個理論有利地挑戰了古典貿易理論認為規模經濟報酬不變的傳統觀點。一方面由于市場競爭是不完全的，“租”不可能因競爭而完全消失，在一些產業中資本和勞動有時會獲得比其他產業高得多的回報率。如果政府能夠識別他們，就有可能采取戰略性貿易政策。所謂戰略性貿易政策，是指在“不完全競爭”市場中，政府積極地運用補貼或出口鼓勵等措施對那些被認為存在規模經濟、外部經濟或大量“租”的產業予以扶持，擴大本國農產品的國際市場份額，以增加本國經濟福利和提高其產品的國際競爭優勢。例如中國可以充分利用勞動力廉價的優勢，在一定補貼的支持下，大力發展勞動力密集型的農業高新技術產業，即畜牧業、水產業、花卉、蔬菜等，可以獲得部分國際競爭優勢。另一方面戰略性效應，由于成本補貼使競爭對手相信國內生產者將擴大生產，因而競爭對手的直接反應是削減產量，使國內生產者得到額外利潤，這些利潤超過政府的補貼數額，即生產者剩余大于納稅者的損失。這說明出口補貼或生產補貼增加了國內經濟福利，而且不論其他國家是否使用戰略性補貼政策，本國經濟的受益完全是以競爭對手的損失為代價的，因此極易引起其他國家的報復行動，特別是出口補貼和進口替代補貼的濫用，嚴重扭曲了國際貿易，已經引起國際社會的高度關注，在烏拉圭回合多變貿易談判中，多數國家要求約束農業補貼政策的應用。但在實踐中這種理論的運用屢見不鮮。
　　
　　參考文獻：
　　1、（日）速水佑次郎.發展經濟學——從貧困到富裕[M].社科文獻出版社，2003.
　　2、姚明霞.福利經濟學[M].經濟日報出版社，2005.
　　3、（美）斯蒂格