我國對外貿易政策體系建設分析

　　對外貿易政策的制定是經歷一段時間的動態過程。在這個過程中，有些因素會對政策的制定產生影響甚至使最初的政策意向產生根本性的變化。政府是管理貿易政策的最終決定者，筆者將主要分析我國對外管理貿易中存在的政府失靈現象，并分析政府失靈的表現、原因及其解決對策。
　　政府失靈是一個經濟學概念，所謂“政府失靈”（government failure），是指由于政府機制存在的本質上的缺失，而無法使資源配置效率達到最佳的情形。政府機制應呈現社會資源經由政府的配置達成最大化的效益。但是，不完全市場和不充分信息問題無論是在公共部門還是在私人部門都是相同的，也是相當普遍的，加之其他方面的原因，政府失靈成為普遍存在的一個問題。
　　政府在制定對外貿易政策時經常存在政府失靈的情況。首先，政府失靈表現為政府并非抽象實體，而是由作為統治者的群體組成。作為一個組織，統治者們有自己的特殊利益。作為“經濟人”，統治者們有個人效用最大化動機。于是由他們所構成的政府就有了自己的利益，遇到公眾的偏好與政府偏好不一致時，政府傾向于按自己的偏好行事。由于政府壟斷了強制性權力，政府可以控制市民的偏好，把自己的偏好轉化為社會的偏好，因此在制定管理貿易政策時可能會按自己的偏好而不是按公共利益進行決策。
　　其次，政府失靈表現為政治家和官員的理性和知識有限，他們擁有人類共有的弱點。政治家和官員的知識可能是不完備的，信息可能是不充分的，這些都會導致他們對外貿易政策制定的低效率。
　　然后，政府失靈表現為政府行為缺乏競爭機制。官員花的是納稅人的錢，就像弗里德曼所說的“用他人的錢，為別人辦事”，沒有產權約束，造成決策低效率。
　　最后，政府失靈還表現為政府決策達不到帕累托最優。原因一是立法對行政的權力制約無效。立法只涉及政府的決策規則，很難確定官員在行政中的政策是否符合帕累托最優。二是衡量社會成本和社會收益困難，關于某項政策的邊際社會成本在哪一點等于邊際社會收益往往很難以確定。
　　在現行的政府體制下，受經濟人本性指引的官員和政治家的官僚主義行為模式有一定必然性。一方面政府部門是公共物品的惟一提供者，公眾作為服務對象，無法用“退出”方式對抗權力壟斷。政府官員利用壟斷地位，變相謀取個人利益。另一方面，選民對政府官員的監督常常無效。作為監督者的普通公眾關于監督對象（政府及官員）的信息不足，信息被政府部門所壟斷。由于政府是唯一的，公眾在監督時無明確的考核指標，也無法對公共部門進行比較。這都容易導致政府權力的無限膨脹和決策低效率。中國對于政策主體更多強調職業道德和自我約束而較少重視制度的約束，從而為這些人“尋租”提供了機會。在20多年的外貿體制改革過程中，國家對外貿的壟斷有很大程度的削弱，但是，我國的制度改革方式是漸進式的，由于其過渡性和不徹底性，為尋租活動提供了方便。
　　中國從1949年新中國成立到1978年改革開放前，實行國家統制的對外貿易體制，其特點是高度集中，國家集外貿經營權和管理權為一體，政企不分，國家財政統負盈虧。自1979年改革開放以來，經濟體制逐步從高度集中的計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，與此相適應，對外貿易體制也從國家統制型轉向開放型。從1979年到2001年，對外貿易體制變革大體上經歷了四個階段，即下放外貿經營權（1979年—1986年）、推行外貿承包制（1987年—1990年）、取消外貿財政補貼、進一步完善承包制（1991年—1993年）和實行匯率改革、取消承包制、加強宏觀管理（1994年—2001年）階段。改革目標是促使外貿體制從集中壟斷走向放權，外貿政策從管制走向開放，從保護走向自由，外貿運行機制從計劃實施走向宏觀調控和依法治貿。改革目標是好的，但漸進式的改革方式也給政府官員進行“設租”和“尋租”的機會，延緩甚至阻礙了外貿體制的改革。
　　至今，我國依然沒有形成有效率的對外貿易體制。對外貿易管理仍然帶有傳統行政、官僚行政、封閉行政等特點，行政手段單一，行政缺乏透明度，程序制度不完備，政府與公民的合作不夠，對外貿的宏觀調控管理落后。中國的貿易政策改革大多注重即時效果，對貿易政策及其相關政策關系缺乏戰略性考慮。調控組織機構之間責權不清，體制混亂。行政干預過多，法制不健全，政策執行難以到位。
　　在對外貿易政策制定中存在的政府失靈主要原因來自制度缺陷。制度是一個社會中單個人應遵循的一整套行為規范，適當的制度安排可以使社會人的合作更趨合理，從而使整個人類社會得以向前發展。較好的制度會提高政策決策的效率，反之會降低政策決策效率。如果制度寬松，就會助長決策主體的自利行為，導致政府失靈。如果制度嚴格，就會有效抑制決策主體的自利行為，從而抑制政府失靈。在我國，制度建設還不完善，政府部門中人們追求個人目標時所受的制度約束比私人企業松弛得多，在其它條件相同時，政府部門中的人們最有可能肆意追求個人利益最大化，打著公共利益旗號損害公共利益，進行政策尋租。而且我國不存在可以準確、及時反映公眾對公共物品偏好的有效機制，個人偏好的加總還沒有有效的技術解決方式，導致政府信息不完全，影響決策效率。
　　因為對外貿易管理缺乏制度性的約束，導致中國這幾年一直在進行的懲治貪官污吏的行動收效甚微。現存的政府監督機制也沒有起到該有的作用。首先中國對政府的監督存在法制障礙，國民法制觀念淡漠和法制不完備性使得監督不能落到實處。現行法律只對監督內容、范圍和形式作了原則規定，而對行使監督權的程序和違法行政行為的法律責任則缺乏明確規定，使得監督缺乏可操作性，導致監督主體不敢大膽行使監督權，而監督對象又借口法律依據不足抵制監督。而且，人民參與監督的法律制度和組織機構還不夠完善。從法律制度看，我國法律過分強調了立法的原則性而淡化了法律的適用依據性，使人民參與監督難以從制度上程序上擺脫虛軟狀態。例如法律規定人民有罷免人民代表的權力，但由于缺乏操作性制度規范，使罷免代表很難實施。
　　在當代新的國際政治經濟環境中，中國對外貿易要求更大發展，必須建設完善的對外貿易體制，而我們必須克服在此過程中的政府失靈現象。因此我們應有的放矢地進行改革，具體來說可以從以下幾個方面入手：
　　一是建立完善的制度體系。制度建設可通過誘致性變遷和強制性變遷兩類方式。誘致性變遷是個人或群體依據共同利益和經濟原則，自發推動制度漸進式演進，它最有效率。強制性變遷是國家通過國家機器對制度實行強制性改變，它能以最短的時間和最快的速度推行制度變遷、降低成本，但它受統治者有限理性、社會科學知識水平等因素的局限。我國一方面要通過自由貿易和對外開放，有意識地進行誘致性制度創新；另一方面，政府應制定有效的強制性制度，加快我國制度創新和實施的速度。要完善市場經濟。市場經濟是法治經濟，只有在一個穩定、公正、合法的政策環境中各個經濟主體才能進行有效、長期的經濟活動。要保證政府有效行使公共職權而不是濫用職權，國家應該盡快建立一套政府監督機制。在這一機制作用下，一切不依法行政、一切消極腐敗低效率行為均能得到及時糾正和懲處，最終促成一個依法行政、廉潔高效的政府系統，達到憲法所規定的建立一個民主、法治國家的目標。
　　在外貿體制改革中，首先要考慮制止尋租活動，也就是要改掉對社會負面影響太大的租源；其次應逐步減少尋租行為，直至實現比較完善的市場體系和公正、廉潔的政府行為。中國20多年的改革歷史基本上循著放權的思路推進，已經取得明顯的進展。但是，政府職能的定位并未能從根本上得到改變，轉軌時期造成的收入差距擴大與社會官本位思想，誘使一些政府官員產生權力利益化的錯誤思潮，對放棄權力存在著不同程度的抵觸。同時，改革過程中出現的一些利益集團則希望繼續得到特殊的待遇。因此，政府職能轉變面臨巨大的阻力，最有效的解決辦法就是從根源即制度上進行改革。最好的例子就是香港，香港五十年代初貪污、尋租的情況與今天大陸差不多，但自實行英國的行之有效的制度后，有了可信的肅貪承諾，才導致了香港今天的經濟成就。
　　
　　二是建設完善的法律體系，促使對外貿易政策法制化。加強對現有國際貿易集團、各國貿易法規、協議與協定的深入研究，提出我國現有貿易法規和它的差距和銜接辦法，加強宣傳與普及。并且要加速建立和健全以外貿法為核心的外經貿法規，并加強執行力度，以建立良好的管理貿易秩序。具體來講，就是要全面清理地方性的法律法規，在中央政府率領下，盡早實現全國法規的統一性、系統性和開放性。加快清法、修法、立法、執法工作步伐，建立透明、公正、可預見的法律體系，依法管理對外貿易。
　　我們應參照世貿組織協定和協議的規則作好如下工作。第一，清理、廢除與世貿組織規則相沖突的法規。第二，加快修訂中國已有的與之相關的貿易法規。第三，按世貿組織的協定與協議強化已有的法規，如把“反傾銷和反補貼條例”修訂成“反傾銷法”。第四，加大符合世貿組織要求的法規的執法力度，維護法規的權威性。第五，地方相關法規不能與中央政府頒布的法規背離，保持法規的統一性。
　　三是積極培育“公共利益集團”。自1970年以來，美國發展得最為迅速的利益集團是“公共利益集團”。政治學家杰弗里·貝里給公共利益集團下的定義是：所主張的目標并非針對本團體成員的直接物質利益，而是表達其社會整體價值觀的利益集團。公共利益集團的大批涌現，能夠在整體上體現多元化的聲音，促使政府決策能考慮各方面的利益要求。有組織的利益集團發揮著一個根本性的作用：幫助公民更有效地利用權利（投票權、言論自由、結社自由和司法程序）維護自己的利益，同時能夠彌補政府信息不完全的缺陷，并運用輿論力量制衡政府權力。
　　總之，在完善的制度和法律體系下，政府在決策過程中還要尊重民意。在行政程序中實行公民參與、行政公開與透明等的制度化。在行政立法程序上，應充分聽取公眾意見（公共利益集團、各利益集團、普通民眾等）；在行政信息方面，公眾享有知情權，有權知悉和獲取信息，有關行政機關則負有及時提供信息或咨詢的義務，并應向個人和企業提供準確和可靠的信息；在行政決定的實施過程中應讓當事人或利害關系人參與，聽取其意見。
　　
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　　（作者單位：南京理工大學泰州科技學院）