建國初期中國共產黨對發展黨內民主的探索

　　建國初期，中國共產黨結合新中國成立后對黨加強民主建設提出的新要求，在如何加強黨內民主建設方面進行了積極的探索，制定了一些富有創建性的制度。這些探索對目前黨如何進一步推進黨內民主、提高黨的執政能力具有重要的借鑒意義。
　　
　　一
　　
　　1949年10月1日新中國的成立，標志著中國共產黨的地位發生了歷史性變化，中國共產黨已由領導全國人民開展革命斗爭的革命黨轉變為領導全國人民實現從新民主主義到社會主義轉變、并為建設社會主義現代化強國而奮斗的全國范圍的執政黨。在這一背景下，中國共產黨將發展黨內民主作為新中國成立后加強黨的建設和政權建設一項重要內容。
　　充分發展黨內民主，始終是中國共產黨加強自身建設的一個關注點。在革命戰爭年代，中國共產黨就將擴大黨內民主看作是鞏固黨和發展黨的必要的步驟。新中國成立后，擺在中國共產黨面前的是，如何作為執政黨帶領全國各族人民建設一個社會主義新中國。中國共產黨在建國以后如何有效地擴大和加強與人民群眾的聯系，如何保證自己的決策正確、及時，如何實現黨的生活生氣勃勃，從而使黨的事業得到更大更快的發展，這些對于中國共產黨鞏固執政地位具有重要的影響。對此，中國共產黨在八大黨章中明確規定：“黨必須采取有效的辦法發揚黨內民主，鼓勵一切黨員、黨的基層組織和地方組織的積極性和創造性，加強上下級之間的生動活潑的聯系”。只有通過充分發展黨內民主，才能密切的聯系基層黨員群眾，通過了解和搜集基層黨員群眾的意見和建議，從而制定出好的路線、方針、政策和辦法；才能充分發揮每一個黨員的作用，使他們能為黨的各項政策、決議的制定和實施自覺地發揮其主動性和積極性，并從中發現和培養大批人才。
　　但另一方面，中國共產黨所倡導的黨內民主并不是一種無序的民主，而是強調民主與集中的統一、自由與紀律的統一，通過發展黨內民主實現全黨的團結。建國以后，黨員隊伍不斷擴大，1949年底全國的黨員人數達到450萬人，截止1950年7月已經超過500萬人；同時，黨員的覆蓋領域也在不斷延伸，從工廠、農村、軍隊延伸到社會的各個領域之中。但如何使這些黨員真正發揮作用，就必須堅持民主集中制的組織原則，實行民主基礎上的集中，集中指導下的民主，明確黨員個人與黨的整體的關系，黨的上級組織與下級組織的關系，黨的中央組織、黨的各級組織與黨員群眾的關系。只有如此，才能使中國共產黨不僅是許多黨員簡單的數字的總和，而是由全體黨員按照一定規律組織起來的統一的有機體。在八大黨章中，就對發展黨內民主，加強黨的團結進行了全面的總結：“中國共產黨的組織原則是民主集中制。這就是在民主基礎上的集中和在集中指導下的民主。……也只有在這個基礎上，黨的集中和統一才能鞏固，黨的紀律才能是自覺的而不是機械的。按照黨的民主集中制，任何黨的組織都必須嚴格遵守集體領導和個人負責相結合的原則，任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下的和自下而上的監督”。
　　可以說，在建國初期，中國共產黨對發展黨內民主的認識集中表現為既要充分發展黨內民主，發揮黨員的主動性和積極性，但同時又要堅持民主集中制，實現黨的團結和統一。
　　
　　二
　　
　　發展黨內民主，就必須建立一套完善的制度體系。建國初期，我們黨探索發展黨內民主的實踐主要體現在以下幾個方面：
　　第一，確立黨的各級代表大會和代表會議制度
　　黨的代表大會制度是發展黨內民主的基本制度之一。作為一個在全國范圍內執政的黨，建立黨的各級代表大會和代表會議制度對于充分發揮每個黨員的積極性，實現全黨的團結，鞏固黨的執政地位具有重要意義。
　　1948年，在即將取得全國勝利的背景下，中共中央頒布了《關于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》。建國后，中國共產黨對于在全國范圍內確立和完善黨的各級代表大會和代表會議制度始終是十分重視的。中共中央曾多次指出：“定期召開各級黨的代表大會和代表會議是黨內民主生活的根本制度，……今后各級黨的組織，必須按照黨章規定，定期召開代表大會和代表會議，不允許以任何借口不按期召開”，①并對會議的召開頻率作出了具體的規定。根據黨中央的要求，在開展整風、整黨等一系列運動，黨的組織得到進一步鞏固之后，從1954年到1955年一季度，全國有3個省、20個大中城市和290多個縣、市召開了黨的代表大會，縣以上黨組織召開黨的代表會議的則更多。
　　1956年9月15日至27日，中國共產黨第八次全國代表大會在北京召開，鄧小平在會上作了《關于修改黨的章程的報告》。《報告》一方面對七大以來推行黨的各級代表大會和代表會議制度、發展黨內民主方面的經驗進行了系統總結，提出“必須健全黨的和國家的民主生活，……使黨和國家的各種會議，特別是各級黨的代表大會和人民代表大會，成為充分反映群眾意見、開展批評和爭論的講壇”，“黨的民主集中制的基本要求之一，是黨的各級代表大會的定期召集和充分發揮作用”。②另一方面，《報告》還對如何完善黨的代表大會和代表會議制度，進一步推進黨內民主建設提出了新的設想，提出“為了把黨的民主生活提高到更高的水平……，把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制”。③推行黨的代表大會常任制，由于代表是常任的，便于經常地集中下級組織的、黨員群眾和人民群眾的意見和經驗，便于使黨的中央、省、縣委員會每年向代表大會報告工作，聽取批評，答復詢問，從而使黨代表即使在代表大會閉會期間，也可以按照適當的方式，監督黨的機關的工作。由此，“代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關”，“可以使黨內民主得到重大的發展”。④
　　第二，健全黨委制，加強黨的集體領導
　　推行黨委制，加強黨的集體領導是黨在長期革命斗爭中形成的一項重要制度。1948年9月，中共中央頒布了由毛澤東代中央起草的《關于健全黨委制的決定》，針對黨內存在的個人包辦和個人決定重要問題的習氣，要求各級黨委、各部門黨組必須建立健全黨委會議制度，并強調“黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度”。黨委制的實質和根本，就是重要問題均須經黨委集體討論，充分發揚民主，最后按照少數服從多數的原則決定并分別執行，而不應當由個人決定重要問題。同時也要注意協調好集體領導與個人負責之間的關系，兩者不可偏廢。根據中央的《決定》精神，一些地區開始對建立健全黨委制進行探索。如1949年5月25日，蘇南區黨委作出了《健全黨委制度決定》，規定常委每日上午集體辦公，半月開一次全體委員會議；對外發言、發表文告、布告、法令和條例，要經常委討論、簽字，才能公布。
　　在新中國成立后，對健全黨委制的探索仍在不斷深化。黨委制的推行范圍不再局限在黨政機關和部隊之中，在企業中也開始實行黨委集體領導的制度，也就是黨委集體領導下的廠長負責制或經理負責制，在學校中也開始推行黨委領導下的校長負責制。一些地區還制定了專門的制度，保證黨委制的全面推行。如1955年3月，中共上海市委作出了《關于健全黨委制、改善領導的決定》，提出要加強市委的集體領導，健全黨委制。凡是屬于貫徹中央方針政策性指示和決定本市方針政策性的問題，必須經市委會議討論，不得由個人單獨作出決定。市委會議必須在發揚民主、充分展開討論、發揮集體智慧的基礎上作出完整的決定。
　　1956年通過的八大黨章對健全黨委制作出了全面的闡述：“按照黨的民主集中制，任何黨的組織都必須嚴格遵守集體領導和個人負責相結合的原則”，全委會必須定期召開，黨的中央委員會全體會議每年至少召開2次，黨的省、自治區和直轄市委員會的全體會議每年至少召開3次，黨的縣、自治縣、市委員會的全體會議每年至少召開4次。
　　
　　第三，建立黨內監督制度
　　發展民主和實行監督是密不可分的，兩者不僅互為前提，而且互為實現方式。實行黨內監督的過程其實就是實現黨內民主的過程，而發展黨內民主的過程也必定包含實行黨內監督。
　　在新中國成立后，為加強黨內監督，在黨內建立了專門的工作機構。1949年11月9日，中央政治局通過了《中共中央關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，提出在中國共產黨已成為全國范圍內的執政黨，各級政府已經或即將建立的條件下，成立中央和各級黨的紀律檢查委員會，檢查、受理、審查各級黨組織、黨的干部和黨員的違反黨的紀律行為，克服官僚主義。1955年3月，黨的全國代表大會通過了《關于成立黨的中央和地方監察委員會的決定》，決定在原有的各級紀律檢查委員會的基礎上成立黨的中央和地方的各級監察委員會，以代替中央和地方各級黨的紀律檢查委員會，檢查和處理黨員、尤其是黨員領導干部的各種違法亂紀的行為，以加強黨的紀律。同時，中共中央還制定了一系列條例規定，賦予黨員有根據地批評黨的任何組織和任何黨員，以及向黨負責任地揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀行為的權力。
　　在八大黨章中專門以一定篇幅對加強黨內監督作出制度化規定：“任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下的和自下而上的監督”，同時必須加強黨和國家的監察工作，在黨的各級委員會都應設立監察委員會，在各級黨的委員會的領導下，經常檢查和處理黨員的各種違法亂紀和官僚主義現象，并及時地給以應得的處分。
　　第四，推進基層黨組織的民主生活制度
　　基層黨內民主是黨內民主的基礎，是黨穩健推進黨內民主這一系統工程的起點。在基層黨組織中發展黨內民主，可以讓黨員在參與黨的活動、參與黨組織的決策過程中，不斷強化主體意識，培養與黨休戚相關、榮辱與共的命運感和使命感，激發和幫助黨員更好地發揮作用，融入到黨的各項工作中去。
　　為了推動基層黨內民主的發展，在建國初期，中國共產黨努力健全支部的民主生活制度:一是建立定期民主選舉制度，規定黨的基層組織應按照黨章規定，普遍地、有領導地召開全體黨員大會，聽取和審查各基層黨組織委員會的報告，討論和決定本單位的工作問題，民主選舉各基層組織的委員會，等等；二是建立定期匯報與檢查制度。黨章規定，各級黨的領導機關和負責人，應該定期地向選舉自己的黨員和下級組織報告工作。這些制度的制訂和實施有利于充分發揮黨員積極性，同時也有力地充實了黨基層組織的民主生活。三是在黨的基層組織中廣泛地開展批評和自我批評，糾正工作中的缺點和錯誤，并同黨內存在的違法亂紀、貪污浪費和官僚主義現象進行斗爭，從而活躍了黨的基層組織的民主生活，提高黨基層組織的工作水平。
　　在建國初期，黨的各級代表大會和代表會議制度和黨的監督制度的建立、黨委制的健全和基層黨組織民主生活制度的推進，對于當時中國共產黨推進黨內民主發揮了積極作用。鄧小平曾評價說，當時黨中央和毛澤東一直比較注意實行集體領導，實行民主集中制，黨內民主生活也比較正常。
　　
　　三
　　
　　建國初期，中國共產黨在發展黨內民主方面作出了卓有成效的探索，但這些探索在后來的發展中卻沒能得到堅持，甚至一度遭到嚴重破壞。目前，進一步推動黨內民主建設已經成為提高黨的執政能力的一項重要措施。黨的十七大提出，要“積極推進黨內民主建設，著力增強黨的團結統一”，并以“擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內和諧促進社會和諧”。因此，研究建國初期中國共產黨在發展黨內民主方面的經驗和教訓，對于今后進一步推進黨內民主建設具有重要借鑒意義。
　　第一，發展黨內民主，要重點關注基本制度的完善，全面推進黨內民主制度建設
　　推進黨內民主建設，基本制度的建立和完善是重要保障。在建國初期，中國共產黨就緊緊圍繞這一目標，建立和完善了黨的各級代表大會和代表會議制度、黨委會制度、黨的選舉制度、黨內監督制度等，對這一時期黨內民主的推進發揮了重要作用。目前，雖然隨著改革開放和社會主義市場經濟的不斷發展，人們的思想觀念日益呈現出多樣性、多變性和差異性的特點，但對于發展黨內民主而言，其重要手段仍然是基本制度的建立和完善。黨的十七大報告就把積極推進黨內民主建設的重點放在了基本制度的完善上。報告提出:一是要完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表常任制，并進一步規范黨代會閉會期間發揮代表作用的途徑和方式，建立和完善黨代會向全委會、全委會向常委會授權制度，黨代會閉會期間代表巡查制度等，積極發揮黨代表在推進黨內民主、加強黨內監督中的作用；二是要加強黨的集體領導，黨的各級委員會都必須認真貫徹民主集中制原則，健全集體領導與個人分工負責相結合的制度，反對和防止個人或少數人專斷。尤其是對于重大問題的決定和重要干部的任免，必須采取票決制；三是要改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式，推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉的范圍，從而進一步擴大黨的基層民主。
　　第二，發展黨內民主，要關注制度的落實，使好的制度真正發揮作用
　　雖然中國共產黨在建國初期對發展黨內民主開展了許多有益的探索，但從20世紀50年代后期開始，黨內個人專斷和個人崇拜的現象逐漸滋長起來，黨的權力過分集中于個人，以至最終發生了“文化大革命”。究其原因，在于這些制度有的沒有得到真正的落實，有的雖然得到實施，但常常受到客觀形勢、領導者個人意志等因素的影響而變形。因此，發展黨內民主，要著重解決制度設定和制度運行之間的背離，既要對已經制定的制度建立相應的嚴密、科學、完備的方法和步驟，保障其落實不受干擾；另一方面，要對違反這些制度的現象如何處置作出明確的規定，使民主制度化、法律化，使這種制度不因領導人的改變而改變。
　　第三，發展黨內民主，要健全黨的整個政治生活系統，營造良好的黨內民主環境和氛圍
　　黨內民主關系到黨內政治生活的全方位，它的發展要受制于黨內整個政治生活系統的健全和發展。要在黨內營造民主和諧的氛圍，關鍵就是要充分尊重和保障黨員的主體地位。正如十七大報告所提出的，要“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環境”。一方面，要通過進一步推進黨務公開，完善黨員的知情權，要建立保障黨員參加黨內會議、閱讀黨內文件等各項民主權利的制度體系和運作機制，增強黨內事務的透明度，從制度上真正落實黨員所應享有的對黨內事務的知情權。知情權是維護黨員各項政治權利的基礎，黨員只有充分的知情才會有真正的參與，才能正確地行使自己對黨內事務的參與權和決定權；另一方面，積極拓寬黨員實際參與黨內各項事務的渠道和范圍，完善黨員的參與權。黨員的參與是黨員行使民主權利的關鍵環節。為此，必須采取多種形式、多種途徑，使廣大的普通黨員能在更深程度上和更廣范圍內參與黨內選舉、決策、管理、監督，調動廣大黨員參與黨內事務的積極性，在黨內營造民主的氛圍，從而進一步增強黨的生機和活力。
　　因此，必須在充分借鑒黨在建國初期發展黨內民主的經驗教訓的基礎上，不斷推進黨內民主的發展，將發展黨內民主作為增強黨的創新活力，鞏固黨的團結統一的重要保障。
　　注釋：
　　①《中共中央批準中央組織部1955年8月1日給中央的工作報告》（一九五五年十月），中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館編：《中國共產黨組織史資料》（第九卷）中共黨史出版社2000年版。
　　②③④鄧小平：《關于修改黨的章程的報告》（一九五六年九月十六日），《鄧小平文選》（第一卷）人民出版社1994年版，第223、233～234、233頁。
　　
　　作者單位：中共上海市委黨史研究室
　　■ 責任編輯：王亞侖