論地方性法規的質量評價標準及其指標體系

　　地方立法質量的評價標準及其指標體系，是構建地方立法質量評價體系的核心內容。然而，什么是地方立法質量及其評價標準？學者們的論述見仁見智；雖然一些地方相繼開展了立法評估活動，且主要是“個案評估”，但目前尚無統一的可供操作的質量評價標準及其指標體系。本文試圖以地方立法中的規范性文件組成部分之一的地方性法規[1]為切入點，來探討其質量評價標準及其指標體系問題。
　　
　　一、評價標準的確定
　　
　　由于人們對立法、地方立法以及立法質量的認識和理解不盡相同，因而提出的有關立法質量、地方立法質量以及地方性法規質量的評價標準也就不同。
　　
　　（一）關于立法質量的一般評價標準的討論
　　有的學者認為，從宏觀角度考察當代中國的立法質量，應從以下幾個維度來把握評判尺度：第一，立法的民意匯集和表達。立法是人民意志的體現，追求民主是現代立法的價值取向，因此立法能否充分保障人民參與并表達自己的意見，能否真正體現最廣大人民的整體意志，成為立法質量高低的首要的評判標準。換言之，是“以人為本”、“人民當家作主”以及“執政為民”等政治話語在立法上的表現和落實，是當代中國立法具有合理性、合法性的重要依據。第二，立法程序的科學化與民主化。立法的利益平衡功能及其民主性價值是靠立法程序來保障和實現的，立法程序與立法實體價值之間，反映著程序正義與實質正義的關系，體現了立法程序對立法價值目標的規制和引導。第三，立法的可實施性（可操作性）。第四，立法的整體協調性。既包括單個法律法規內部的協調、同位階法律法規之間的協調、不同位階法律法規之間的協調、整個法律體系相互之間的和諧一致，也包括立法活動使法律體系保持動態的協調發展，還包括立法與行政執法、司法、法律監督、法治宣傳教育等整個法治體系的整體建構和協調發展[2]。有的學者認為，立法質量標準，既可以分為主觀標準和客觀標準，又可具體分為五個標準，即價值標準（主要考量立法者立法的價值取向）、制衡標準（考量公權與私權、權利與責任、權利與義務這些法律機制配置能否相互制約）、激勵標準（考量法能否促進科學技術、經濟、文化甚至觀念的進步和發展）、技術標準（考量法律規則自身的邏輯結構、概念、范疇、原則，特定的程序和立法技術）、實踐標準（考量法能否在社會實踐中得到實施）[3]。有的學者從法治對于“良法”的要求出發，提出檢測立法質量的標準可分為內在標準和外在標準，其中，內在標準主要包括合法性標準、正義性標準和合目的性標準；外在標準主要包括完整性標準、明確性標準和協調性標準。同時認為，只有同時符合這六個檢測標準的立法才可能是質量良好的立法[4]。有的學者則從強調立法的合理性出發，提出立法質量的評價標準，可以分為價值合理性標準、形式合理性標準、現實合理性標準[5]。
　　
　　（二）關于地方立法質量的評價標準討論
　　有人提出，地方立法質量的評價標準，可以分為合目的性標準（考量其立法目的是否科學、合理以及在法規實施過程中是否達到立法目的）、合法性標準（考量其立法從實體到程序是否合法）、技術性標準（主要從狹義的立法技術角度考察法規的協調性、完備性和可操作性）三類[6]。有的學者認為，評判地方立法質量的標準可分為合法性標準（即立法依據的合法性、立法程序的合法性、立法內容來源的合法性）、體現地方特色標準 （即地方立法的首要任務就是要以立法的形式解決應由地方自己解決的問題，以及國家立法不可能解決的問題）、科學性標準（包括立法程序是否公平、公正、公開、合理，立法技術是否符合科學化的要求）[7]；還有的提出，地方立法質量標準，可以分為合法性標準、地方特色標準、合目的標準、公正公平標準、程序性標準[8]。從2000年開始，山東、云南、北京、福建、上海、四川、河北、海南、浙江、深圳、武漢等省市人大常委會有關工作機構相繼開展了立法評估活動（與立法質量評價不完全是同一概念）。例如，2005