從憲政視角看鄉鎮政權體制改革取向

　　最近，我們到一些地方調研，了解縣鄉同步換屆后鄉鎮政權的架構及運作機制，現實的情況引起我們的深思。在肯定鄉鎮政權體制改革取得階段性成果的同時，也應當看到鄉鎮政權體制改革遠未到位。
　　
　　一、鄉鎮政權制度設計與實踐的巨大反差
　　
　　按規定，我國國家政權分為中央、省（自治區、直轄市）、市、縣（市、區）、鄉（鎮）五級。在這五級政權中，鄉鎮是最基層的。按照我國政治制度設計來說，鄉鎮人大是人民當家作主的政權組織形式，是國家基層權力機關。依據地方組織法第九條規定，鄉鎮人大行使13項職權，概括起來主要有三大項，即決定權、監督權和選舉權。作為國家權力機關，鄉鎮人大有別于縣級人大，縣級以上人大設立常設機關——常委會，在本級人大會議閉會期間，行使國家權力機關的職權。而鄉鎮人大在鄉鎮人大會議閉會期間，沒有常設機關，鄉鎮人大似乎是處于缺失狀態。盡管地方組織法規定，鄉鎮人大主席、副主席在本級人大閉會期間負責聯系本級人大代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級政府工作的建議、批評和意見。但這并沒有解決鄉鎮人大會議閉會期間，鄉鎮這一級地方國家權力機關虛置的問題。因此，從國家政體來看，這種憲政體制是不完整的。這既反映出我們在認識上的偏差，也反映出我們在立法上的不完善。
　　正是為了解決這一問題，一些地方曾做過探索，有的規定鄉鎮人大設立常委會，這顯然是不符合法律規定的；有的把鄉鎮人大會議上設立的主席團，將其活動延續至鄉鎮人大會議閉會期間，以主席團代行鄉鎮人大的一些職權，這顯然也是沒有法律依據，與法理相悖的；也有的在鄉鎮人大會議閉會期間，由鄉鎮人大主席、副主席牽頭，組織部分鄉鎮人大代表開展評議等活動，行使鄉鎮人大的一些職權。在沒有法律規定的情況下，部分鄉鎮人大代表是不能行使鄉鎮人大職權的，不管這種活動看似多么合理與可行。
　　從憲法法律規定看，鄉鎮政權作為地方政權制度最基本的政權單位，鄉鎮地方國家權力由鄉鎮人大行使，這為基層政權的有效運轉提供了憲法依據。但從實踐看，鄉鎮人大在閉會期間既沒有行使職權的主體，也沒有行使職權的途徑。很難想象鄉鎮這一級國家權力機關是如何通過每年召開一次為期一天的會議，來行使管理本行政區域重大事務職責的。
　　
　　二、新形勢下鄉鎮政權構架與運作
　　
　　根據全國人大常委會的決定，在2006年7月1日至2007年12月31日，各地安排本行政區域內的縣鄉兩級人大代表換屆選舉工作。從我們掌握的各地鄉鎮人大換屆選舉情況看，這一工作已經結束，并產生了新一屆鄉鎮人大和政府。據了解，各地鄉鎮人大主席人選確定大體有三種模式：第一種是鄉鎮黨委書記同時兼鄉鎮人大主席，設一名專職副主席；第二種是鄉鎮黨委書記、鄉鎮長由書記“一肩挑”，再由一名鄉鎮黨委副主書記任人大主席；第三種是設專職人大主席。在鄉鎮人大工作人員配備上，一部分鄉鎮配備了一名鄉鎮專職人大秘書作為工作人員，也有不少鄉鎮是指定一名其他部門的工作人員兼做人大工作。現在看來，無論哪一種模式，都難以改變鄉鎮人大在大會閉會期間本級國家權力機關缺失的窘
　　境。當然，這主要是我們在立法設計上的疏漏問題。
　　在新的時期，鄉鎮人大到底應當怎樣建設，應當怎樣發揮作用？不少地方為此進行了一些探索，如擴大鄉鎮人大主席的職權范圍，地方組織法第十四條規定：鄉鎮人大主席、副主席在本級人大閉會期間負責聯系本級人大代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級政府工作的建議、批評和意見。這一規定明確告訴我們，鄉鎮人大主席、副主席沒有實體性的權力，因此，無法代表鄉鎮人大行使職權。再有，有的賦予鄉鎮人大主席團在鄉鎮人大會議閉會期間行使鄉鎮人大的職權，地方組織法第十五條規定：鄉鎮人大舉行會議的時候，選舉主席團。由主席團主持會議，并負責召集下一次的本級人大會議。鄉鎮人大主席、副主席為主席團成員。這說明鄉鎮人大主席團不是鄉鎮人大的常設機關，主席團由每次會議預備會議選舉，負責主持本次會議并召集下一次的人大會議。賦予鄉鎮人大主席團在閉會期間行使鄉鎮人大的一些職權，實際上把主席團變成了常委會，這是與法律規定相抵觸的。
　　從地方組織法相關規定的立法原意看，鄉鎮不設法院、檢察院和政府部門，鄉鎮人大的監督任務相對較少；鄉鎮的管轄范圍較小，鄉鎮政權主要任務是執行國家的法律、法規和上級國家機關的決定、決議、指示和命令，決策職能相對較少，確需由權力機關討論決定的問題，可召集人大會議討論決定。因此，鄉鎮人大沒有設立常委會。但從憲政體制的完備性看，我國現行人大制度是需要完善的。簡單地說，就是人大制度如何在最基層政權運轉中得到落實。
　　從現實情況看，人大制度的落實是有難度的，首先是法律設計上不夠完善，致使鄉鎮人大在閉會期間“空轉”；其次是長期以來，鄉鎮人大機構不健全，鄉鎮人大的作用發揮不到位；再次是鄉鎮政權職能比較有限，鄉鎮人大發揮作用的空間也有限；最后，現行鄉鎮黨委、人大、政府交叉任職，人大專職主席或副主席同時也兼管黨委、政府的一些工作，實際工作中也沒有多少精力從事人大工作。導致鄉鎮人大建設及作用發揮上存在幾個問題：一是鄉鎮人大閉會期間處于空轉狀態。法律沒有規定鄉鎮人大閉會期間開展工作的權限和途徑，鄉鎮人大閉會期間虛置狀況在所難免。二是鄉鎮人大的監督等職能行使在體制上難以到位。三是鄉鎮人大邊緣化傾向日趨嚴重。一方面，兼職的人大主席還擔任黨委副書記，其大部分精力和時間用在黨務工作上，有的甚至還分管一部分政府工作。調研中兼職的人大主席普遍反映主要精力都用在黨務方面，人大工作抓得較少。同時，實踐中不少鄉鎮人大專職主席或副主席比較熱衷于參與黨政分工。久而久之，逐步形成“圍著黨委轉，跟著政府干，人大主席專職不專”的狀態。鄉鎮人大的重要性和影響力越來越弱。四是鄉鎮人大專職工作人員配備難。鑒于當前鄉鎮綜合改革實際，鄉鎮公務人員編制減少，以及鄉鎮人大閉會期間開展工作沒有法律上的要求等，實踐中多數鄉鎮人大秘書由鄉鎮黨政辦秘書兼任，配備專門工作人員的較少。上述狀況，與鄉鎮人大這一憲法規定的地方國家權力機關的地位是極不相稱的，也不符合我國民主憲政體制的要求。
　　
　　三、問題的解決與出路
　　
　　要解決上述問題，必須從憲政體制改革入手，遵循憲政發展規律，科學設計國家機構的設置及其相互關系。簡單地就鄉鎮人大來談鄉鎮人大工作，依照傳統的思路，還是老套路：加強對鄉鎮人大工作的領導，重視鄉鎮人大工作人員配備等，但這無疑不是一個科學、符合實際的解決問題的辦法。
　　眾所周知，我國現行有五級政權，層級比較多，這在世界上可能也算政權層級較多的，不僅影響政令暢通，導致工作繁瑣，而且大大增加了制度運行的成本。已經有越來越多的人看到了我國政權層級較多的弊端，建議減少行政機關層級的要求不斷提出。應當說，現在各方面條件均已成熟，可以進行實際操作，修改憲法和相關法律，將基層政權只設到縣級，縣級以下設基層政權的派出機關。
　　當前鄉鎮人大運作上存在的問題，從大的方面講，是我國憲政體制尚不夠完善，民主憲政思想在政權制度設計上還沒有貫徹到底；從實踐意義上講，是人大制度還有一個完善過程，在最基層國家政權中，人大長期處于虛位狀態。解決這一問題，有兩條不同的選擇路徑：一是維持現有制度設計框架，在改良上下工夫；二是針對改革開放的實際，改革現有制度設計。第一種選擇可以做的工作是，進一步加強鄉鎮人大建設，修改相關法律，等等。在現行的體制框架內進行這樣的完善，顯然并不能解決當前廣大鄉鎮建設中，特別是民主政治建設中存在的問題，可能的結果是憲政體制比較順當了，但政權機關疊床架屋，公務人員大幅增加，陷入帕金森定律惡性循環之中。這當然不是明智之舉。現在應當研究并努力踐行的是第二種選擇，改革現有制度設計，將民主憲政思想進行到底。具體操作是改五級政權為四級政權，撤銷鄉鎮一級基層政權，對于行政區域比較大，人口較多的縣區可以規定設立若干縣級政府派出機構，行使縣級行政機關的管理職能。從當前我國廣大鄉村的實際看，進行這樣的改革條件已經成熟，我們應當不失時機地抓緊進行，切實推進政治體制的改革，完善民主憲政建設。
　　（作者系安徽省人大常委會法制工作委員會辦公室主任、副教授）